Grandes entreprises/aides à l’investissement initial : une nouvelle incitation à la délocalisation des investissements des grandes entreprises introduite par les lignes directrices 2014-2020.

Aides à finalité régionale ou AFR

Avril 2017. Rédigé par François GAGNAIRE, Docteur en droit public, Directeur du Cabinet Aides d’Etat Conseil

I Le contexte des AFR

  1. En matière d’aides à finalité régionale (AFR), les grandes entreprises (au sens de la définition communautaire en vigueur) qui effectuent un investissement dans une zone éligible aux dérogations régionales sous a) et sous c) de l’article 107§3 du TUE ont toujours eu la possibilité de percevoir des aides à finalité régionale à des taux d’intensité logiquement moins élevés que les PME.
  2. Cela est toujours le cas dans les lignes directrices 2014-20201 et, a fortiori, dans le RGEC 20142. Cependant, les hypothèses d’aides à l’investissement jusqu’alors communes aux PME et grandes entreprises ne sont plus totalement accessibles aux grandes entreprises.
  3. Dans ses lignes directrices 2014, la Commission est allé relativement loin dans le sens d’une restriction de l’accès des grandes entreprises aux aides à finalité régionale et, cela ne sera pas sans conséquence.
  4. Pour mémoire, ces aides dérogatoires ne sont allouables que sur certaines parties du territoire. En France, environ 25% de la population est géographiquement couverte par les dérogations régionales dites sous a) et c). La dérogation sous a) est réservée aux régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire. Cette dérogation ne concerne plus depuis longtemps de zones en France métropolitaine, mais, continue à s’appliquer aux territoires d’outremer en couvrant de ce fait 2,93% de la population nationale.
  5. Cette digression est importante dans la mesure où les exclusions que nous allons évoquer ne concernent que les grandes entreprises investissant en zone sous c), soit en France métropolitaine. Les grandes entreprises investissant en zone sous a) ne sont pas concernées. Nous y reviendrons.
  6. Ne pas obtenir une AFR sur une zone classée AFR ne signifie pas pour autant absence de possibilité d’aides mais simplement le rejet des aides à finalité régionale. A titre d’exemple, la Prime à l’aménagement du territoire (PAT) est une AFR auxquelles d’autres aides ayant d’autres finalités (RDI, environnement et autres) pourront se substituer sans pour autant pallier (dans la plupart des « hypothèses industrielles ») les montants octroyés dans le cadre de la PAT.

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Les instruments d’ingénierie financière à l’aune de la réforme des fonds structurels européens 2014-2020

Aides d’État et Instruments d’ingénierie financière

1/ Instruments d’ingénierie financière (IIF) et aides d’État.

1-1 Le contexte général

Nous retiendrons dans le cadre de cette étude trois instruments originaux et un instrument dérivé : les prêts et avances d’une part, les garanties d’autres part et, enfin, le capital investissement. Les fonds de fonds constitués de fonds sous-jacents interviennent auprès des entreprises en utilisant alternativement ou cumulativement les trois instruments précités.

Ces trois instruments, lorsqu’ils se fondent sur l’utilisation de ressources publiques peuvent permettre aux entreprises de bénéficier d’un soutien financier direct ou indirect en faveur de leurs projets d’investissement ou, plus largement de leur développement. C’est par la fourniture de cet avantage que les IIF intègrent la problématique des aides d’État.

Aux termes de l’article 107 §1 du TFUE : « Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Cet article 107 §1 pose le principe d’incompatibilité qui régit a priori les aides d’État. Cependant, le fait pour une mesure d’être qualifiée d’aide d’État n’implique en principe pas automatiquement son incompatibilité. En effet, le traité a également prévu des dérogations à l’incompatibilité des aides. Entre autres, en son paragraphe 3, l’article 87 stipule que :  » Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun :

Parmi les dérogations citées, deux concernent cette étude. La première est celle du point a) qui envisage l’hypothèse des : « (.) aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi » ; La seconde hypothèse est celle du point c) : les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun ». La dérogation sous a) est une dérogation dite régionale. Elle n’est applicable en France qu’à la Corse et aux DOM ROM.

La dérogation sous c) comporte pour sa part deux dimensions : l’une est dite régionale (les aides destinées à favoriser le développement de certaines régions économiques), l’autre sectorielle (les aides destinées à favoriser le développement de certaines activités). La dérogation régionale sous c) concerne des territoires métropolitains bien identifiés et couvre environ 20% de la population française. La dérogation sous c) sectorielle permet à la Commission européenne d’évaluer et de déclarer compatibles avec le marché commun certaines politiques sectorielles ou horizontales à travers la publication de lignes  directrices, de communications ou d’encadrements. C’est principalement sur le fondement de cette dérogation sectorielle sous c) que s’apprécient entre autres les IIF.

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Etude du CREDOC sur le « made in France », label « Origine France Garantie », quelques observations

Les résultats de cette étude du CREDOC peuvent se résumer comme suit. Deux français sur trois sont disposés à payer plus cher un produit fabriqué en France (1/3 se dit prêt à payer jusqu’à 5% plus cher, un autre 1/3, au-delà de 5% plus cher). Il est démontré que cette tendance s’est s’amplifiée au cours des dernière années et qu’elle n’est pas sans lien avec la désindustrialisation du territoire.

L’étude du CREDOC a également comme intérêt d’affiner notre perception du phénomène « made in France » en distinguant l’opinion des sondés selon leur « catégorie d’appartenance » (jeunes, séniors, cadres supérieurs etc…). En fonction desdites catégories, les différences peuvent être très marquées. Ainsi apprend t-on au titre des clivages générationnels que les moins de 25 ans privilégient le « made in Europe » au « made in France » et qu’inversement, plus l’âge des sondés augmente, plus leur sensibilité au « made in France » s’accroît.

L’étude confirme aussi la bonne perception qu’ont les français de leur industrie et corrélativement de leur pleine conscience d’un déclin industriel qui s’est accéléré avec la crise. Les espèces protégées sont souvent des espèces menacées…

Comme remède à la désindustrialisation, les sondés privilégient l’intervention des pouvoirs publics auprès des entreprises en difficulté de préférence à l’investissement dans la R&D (recherche et développement). C’est cette fois l’origine sociale des sondés qui modifie la donne. Les personnes les plus modestes sont les plus attachées à la défense des entreprises en difficulté (le lien entre emplois peu qualifiés et industries fragilisées par la production de pays low cost joue à plein) là où les cadres privilégient la valeur ajoutée générée par l’investissement R&D. Quoi qu’il en soit, toutes les catégories sociales appellent de leurs vœux la définition de priorités et l’engagement des pouvoirs publics; en d’autres termes, l’activation d’une véritable politique industrielle dont nous avons déjà évoqué les possibles contours du volet aide à la relocalisation.

Pour des raisons multiples (préservation de l’emploi, développement durable et RSE, patriotisme économique, supposée qualité de la production française…), le « made in France » serait financièrement soutenu et assumé par deux français sur trois. Loin de n’être qu’une « sympathique démarche patriotique » comme la décrit Alain Madelin dans sa chronique : « made in France » ? Ne rêvons plus (La Tribune.fr du 01/06/2011), l’engouement pour le « made in France » est la résultante d’une réalité désormais ressentie par les français : la désindustrialisation de la France (l’enquête du CREDOC avance la perte de 170 000 emplois industriels supplémentaires durant la crise). Si les chiffres avérés contredisent les théories et desiderata d’A. Madelin, ils n’en demeurent pas moins révélateur d’une réalité et des conséquences de la prise de pouvoir économique d’autres acteurs mondiaux comme la Chine qui ne se contente plus depuis bien longtemps de fabriquer des Tea shirt et pour laquelle le mariage réussi du « made in world » et du « made in china » n’est autre que le « world made in China ».

Alain Madelin nous explique que : « l’Allemagne est devenue le premier exportateur de biens de haute technologie devant les États-Unis, à partir des mêmes facteurs de production que la France (même monnaie et même coût du travail) ». Son constat est juste mais incomplet car à l’inverse de la France, l’Allemagne dispose d’une politique industrielle difficilement qualifiable de sympathique même pour ses partenaires européens.

Quoiqu’il en soit, cet engouement pour l’industrie nationale méritait sans aucun doute un effort de transparence et donc de définition et de normalisation du « made in France ». C’est désormais en partie chose faite grâce aux résultats des travaux du député Yves Jego : le label « Origine France Garantie« . Ce label (qui est un élément de politique industrielle) devrait permettre au consommateur de mieux se repérer et de faire ses choix en fonction de ses convictions et de ses envies.

Nous avons déjà largement évoqué l’indigence des mécanismes d’aide à la relocalisation des industries et l’échec actuel de cette politique. A l’inverse, et pour la R&D, nous nous sommes félicités de la mise en place de dispositifs efficaces à l’instar du crédit Impôt Recherche, des pôles de compétitivité et du renforcement financier d’OSEO. Si les efforts consentis en faveur de la R&D ne sont pas encore suffisants et ressentis comme tels dans l’étude du CREDOC, nous considérons qu’ils sont déjà très significatifs et que la direction prise est la bonne.

En dehors des conclusions de cette étude qui marque l’intérêt et le soutien des français au maintien et au développement d’une industrie performante, arrêtons-nous un instant sur la question sensible de l’aide aux entreprises en difficulté qui demeurent une priorité pour certains et qui s’inscrirait dans une volonté de lutter contre ce qui paraît à d’autres inévitable : la tertiarisation de l’économie, la fin de l’industrie…

Nous nous sommes déjà exprimés en faveur d’une politique de relocalisation industrielle là ou certains voient un combat d’arrière garde. Si nos objectifs de relocalisation restent très modestes au regard des emplois réellement délocalisés (environ 15%), ils n’en ont pas moins le mérite d’exister et de porter un coup d’arrêt au renoncement et à la fatalité.

Ce volontarisme connaît cependant lui aussi des limites dont les entreprises en difficulté sont une illustration. Si nous partageons la volonté de protéger des entreprises qui hors circonstances exceptionnelles de la crise seraient parfaitement viables, il n’en va pas de même pour la défense d’entreprises déjà irrémédiablement condamnées par le marché.

La politique de la Commission européenne qui fait loi sur ce point est intangible pour ne pas dire dogmatique. Aider une entreprise en difficulté équivaut à fausser les conditions de concurrence et d’échange sur le marché au détriment de ses autres acteurs qui ne bénéficient pas d’aide. Une aide à une entreprise en difficulté peut être acceptable et acceptée sous réserve que le marché ne soit pas trop excédentaire ou mature et que l’entreprise aidée consente à de très drastiques restructurations (vente des actifs rentables, compression de personnel, réduction des parts de marché et de la production etc…). Nous rejoindrons A. Madelin sur ce point, subventionner des entreprises en difficulté n’est pas la solution. En revanche, soutenir des entreprises qui connaissent des difficultés liées à des causes extérieures demeure selon nous une pratique raisonnable d’ailleurs admise par le très libéral droit européen de la concurrence.

Lien vers l’étude du CREDOC, (lettre consommation et mode de vie n° 239/ mai 2011 : http://www.credoc.fr/pdf/4p/239.pdf)

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États Généraux de l’industrie / volet aides à la relocalisation des entreprises : la montagne accouche d’une souris…

L’une de nos propositions (mineure) sur les aides à la relocalisation des entreprises consistait à amender le décret de la prime à l’aménagement du territoire (Décret n°2007-809 du 11 mai 2007 relatif à la PAT pour l’industrie et les services) afin d’y intégrer (avantageusement) les entreprises en voie de relocalisation. Pour rappel, nous proposions également pour ces mêmes entreprises l’octroi du statut d’entreprise nouvelle, la systématisation des aides de minimis en faveur des PME et l’arrêt du financement partiel des délocalisations intracommunautaires par les fonds structurels européens (voir article précédent).

In fine, les états généraux de l’industrie retiennent un système d’avance remboursable dont le cahier des charges est éclairant pour les spécialistes de la matière. Avant de commenter rapidement ce dernier, penchons-nous sur la terminologie utilisée à savoir réindustrialisation en lieu et place de relocalisation.

Le dispositif retenu n’est plus spécifiquement dédié aux relocalisations mais aux : « projets présentant un réel potentiel de développement de l’activité et de l’emploi sur le territoire, et concourant à structurer l’environnement économique local ». Cette définition élargie a deux explications liées.

La première est sans doute la crainte du ministère de ne pas trouver de candidat au régime relocalisation et donc de mettre en lumière l’absence d’efficacité et d’attractivité du dispositif, voire … Les futurs bénéficiaires du régime d’avances pourraient n’avoir aucun lien avec la relocalisation tout en étant comptabilisés au titre plus large de la réindustrialisation.

La seconde explication découle logiquement de la première, le cahier des charges du régime d’avances est calqué sur celui de la PAT dont l’objet est la création, l’extension ou la reprise des entreprises industrielles ou de services implantées dans les zones d’aides à finalité régionale. Cette seconde explication nous mène directement à l’examen du cahier des charges de l’avance remboursable.

Les activités éligibles à l’avance remboursable sont de même nature que celles retenues dans le décret PAT industrie service. Elles doivent concerner un panel d’activités industrielles, de service à l’industrie et de service aux entreprises. Les projets primables doivent représenter un investissement d’au moins 5 millions d’euros avec création nette d’au moins 25 emplois permanents dans un délai de 36 mois. Ces conditions sont rigoureusement identiques à celles citées à l’article 3 du décret PAT et le constat vaut aussi pour les dépenses éligibles permettant de définir l’assiette de l’aide.

Le cahier des charges du régime d’avance remboursable comporte outre une aide sous forme d’avance remboursable, deux autres singularités par rapport au régime de la PAT. La première est marginale. Elle réside dans la taille des bénéficiaires de l’avance qui est plus restrictive qu’en matière de PAT. En effet, le régime d’avance remboursable n’a pas vocation à s’appliquer aux grandes entreprises même s’il déborde le cadre des PME en se référant aux très recherchées ETI (entreprises de taille intermédiaires limitées à 5000 personnes abondantes en Allemagne et très rares en France). Un bémol tout de même sur ce distinguo car le régime de la PAT qui est lui bien applicable aux grandes entreprises (dont les ETI sont parties prenantes aux termes de la définition européenne des PME) l’est à des taux nettement inférieurs à ceux accordés aux PME.

La seconde singularité notable (de prime abord) du régime d’avance par rapport à celui de la PAT tient au fait qu’il est applicable sur tout le territoire par opposition au régime de la PAT qui ne concerne que certaines zones précises du territoire.

Ouvrons une parenthèse. La PAT ne peut être attribuée que sur certaines parties du territoire national définies en accord avec la Commission européenne à titre de dérogation régionale au droit communautaire de la concurrence. Les zones sur lesquelles la PAT peut être accordée sont des zones dites AFR (aides à finalité régionale). A ce titre, le régime français de la PAT relève d’une législation communautaire particulière relative aux aides à finalité régionale (lignes directrices 2007-2013 sur les aides à finalité régionale). Sur ces zones spécifiques du territoire, l’avance remboursable sera logiquement en concurrence avec la PAT pour laquelle les candidats devraient systématiquement opter de par sa nature de subvention non remboursable.

Hors d’une zone AFR, l’avance remboursable doit s’adapter aux possibilités légales existantes qui lui ôtent sa singularité. Par exemple, les PME (au sens de la définition communautaire en vigueur) sont déjà juridiquement aptes à recevoir des avances remboursables au titre du régime-cadre n° X65/2008 relatif aux aides à l’investissement et à l’emploi en faveur des PME (pris en France sur la base du règlement d’exemption communautaire n° 800/2008). Ce régime valable sur l’ensemble du territoire national autorise les PME à percevoir en avance remboursable 20% de l’investissement éligible pour les petites entreprises (moins de 50 salariés) et 10% pour les entreprises de taille moyenne (entre 50 et 250 salariés). Dans les hypothèses d’investissements dédiés à l’environnement ou à la recherche, au développement et à l’innovation, la France a également mis en place des régimes-cadres fondés sur les encadrements (autorisations) communautaires de référence. Notons enfin que le régime dit de minimis est également toujours en vigueur et qu’il permet à l’État ou aux collectivités d’accorder jusqu’à 200K€ (en subvention) à des entreprises quelle que soit leur taille ou leur localisation. Ajoutons que les avances remboursables ne sont pas considérées par la Commission européenne comme des aides transparentes et que par conséquent, leur équivalent subvention est égal à leur montant; en d’autres termes, la Commission considère que 200K€ d’avance remboursable équivalent à 200K€ de subvention à fonds perdu.

Notre conclusion sera qu’en dehors du nouveau montant qui lui est dédié et qu’il faut saluer (200 millions d’euros), ce régime d’avance remboursable n’a rien d’innovant et que ses bases juridiques (sa compatibilité) étaient déjà assurées par d’autres instruments (ou autorisations) juridiques. Outre son manque d’innovation, il n’est en rien incitatif à la relocalisation des entreprises auquel sa contribution devrait rester très marginale. En tout état de cause, ce dispositif n’est pas à la hauteur des enjeux et ne saurait se présenter comme un élément de politique industrielle au soutien des relocalisations d’entreprises.

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Problématique des aides à la relocalisation des entreprises

Le nomadisme des entreprises hors de leur pays d’origine porte le nom de délocalisation. La délocalisation suppose qu’une entreprise se soit au préalable développée dans un pays avant de migrer totalement ou partiellement vers un autre. Une entreprise qui développe une nouvelle activité dans un autre pays ne se délocalise pas. Elle implante ses nouvelles activités hors de son pays d’origine et soulève (comme les délocalisations) la question de l’attractivité des territoires dans une économie mondialisée.

Les causes des délocalisations sont multiples et même si elles ne se résument pas toutes à la recherche du profit, il faut garder à l’esprit que la raison d’être d’une entreprise est de gagner de l’argent. La délocalisation compétitive n’a donc en soit rien de surprenant même si elle peut être choquante.

La mondialisation de l’économie qui met en concurrence directe des modèles économiques dont les fondamentaux ne sont pas comparables n’est bien entendu pas étrangère au phénomène. Le droit du travail et la fiscalité au sein des pays de l’Union européenne connaissent de grandes distorsions qui alimentent les délocalisations intra communautaires au profit des PECO (Pays d’Europe centrale et orientale). Mais ces distorsions intra communautaires sont encore sans commune mesure avec celles observables dans certains pays tiers comme la Chine, l’Inde…

Peux-t-on imposer notre modèle économique et social à ces pays ? Notre monnaie commune ? Peut-on compter sur une régulation mondiale favorable à nos intérêts et sensée s’exprimer par la voix de l’OMC ? Versant positif de la mondialisation, ne doit-on se réjouir de voir une partie non négligeable de l’humanité sortir de la misère ? Les questions qui se posent à notre niveau sont beaucoup plus basiques. La présente contribution portera sur la place des aides et subventions dans la problématique des délocalisations.

En l’absence de réelle politique industrielle et de coordination des autres politiques vers cet objectif de maintien et d’expansion des entreprises et de l’industrie en particulier sur le territoire national, voire européen, la subvention semble apporter une réponse d’appoint. Est-ce vraiment le cas ? Peut-on impunément aider les entreprises à se maintenir ou à relocaliser au profit du made in France. Rien n’est moins sur…. et la question mérite d’être posée car si le politique peut promettre ce que bon lui semble et accompagner ses promesses des financements nécessaires, le droit européen rappelle souvent douloureusement aux bénéficiaires (les entreprises) qu’il est seul juge de la compatibilité des aides allouées et seul en mesure d’exiger et d’obtenir leur récupération.

Cette étude nous oblige à distinguer deux hypothèses de travail : celle des aides permettant de parer les délocalisations et celle des aides favorisant les relocalisations.

I – les aides à la non délocalisation…

Notre première hypothèse comporte deux sous hypothèses connues de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes et de la pratique décisionnelle de la Commission européenne. L’entreprise cible peut être en difficulté ou non.

a) des entreprises en difficulté

Si l’entreprise en difficulté est aidée pour se maintenir artificiellement sur un marché connaissant d’autres acteurs actifs sur le territoire de l’Union, l’aide qui lui est accordée affecte automatiquement les échanges et la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt commun (selon la terminologie du droit européen). Hormis la mise en place d’un plan de restructuration plus ou moins drastique en fonction des secteurs et des zones géographiques touchés, voire, d’une situation exceptionnelle à l’échelle communautaire (la crise économique) l’aide ne sera pas compatible avec l’encadrement communautaire des aides aux entreprises en difficulté. Elle sera le cas échéant récupérée si déjà versée (de façon illégale car l’aval préalable de la Commission européenne). A noter à propos de la récupération des aides qu’il s’agit d’une obligation et non d’une simple clause de style. La possible liquidation d’une entreprise du fait de cette obligation de récupération est considérée comme une sanction normale du marché et ne remettra pas en cause l’obligation de restitution de l’entreprise au motif d’une impossibilité absolue.

b) des entreprises qui ne sont pas en difficulté

Si l’entreprise en instance de délocalisation est aidée alors même qu’elle ne connaît pas de difficulté financière, l’aide qui lui est accordée n’a pas de raison d’être et lui apporte un avantage concurrentiel indu. La Commission européenne considère que toute aide à une entreprise qui n’en a pas besoin n’est pas nécessaire. Si l’aide n’est pas nécessaire, elle ne peut être incitative et si elle n’est ni nécessaire ni incitative, elle doit être qualifiée d’aide au fonctionnement là encore automatiquement intentatoire aux conditions des échanges et de la concurrence et donc incompatible. Ce critère de l’incitativité de l’aide jusqu’à présent essentiellement jurisprudentiel fait l’objet de l’article 8 du règlement 800/2008 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché commun.

Parer une délocalisation indispensable ou non à la survie d’une entreprise en l’aidant à se maintenir artificiellement sur le marché ou en la soutenant avec des aides au fonctionnement est contraire au droit européen de la concurrence. Ce droit inscrit dans le Traité de Rome de 57 est un droit du libre échange qui n’envisageait pas à l’époque la possible concurrence de pays alors inexistant dans l’économie mondiale.

L’aide n’est donc pas une solution dans cette hypothèse qui met en lumière l’inadaptation des politiques industrielles nationales et communautaires. Si l’Europe n’est pas entièrement responsable de cette carence, elle est en revanche au centre d’un paradoxe généré par sa politique régionale.

En effet, on peut observer que les délocalisations industrielles intracommunautaires de « la vieille Europe » vers les PECO sont souvent financièrement soutenues par les fonds structurels européens au nom de la politique régionale qu’il nous faut donc évoquer.

La politique régionale qui vise un développement économique harmonieux de l’ensemble des territoires de l’Union rassemble les pays les plus économiquement en retard dans l’objectif dit de convergence. Cet objectif concentre l’essentiel des moyens des fonds structurels européens (FEDER/ FSE) et du fonds de cohésion. Or, l’action de ces fonds porte non seulement sur les infrastructures (routière, ferroviaires, urbanistiques..) mais également sur le développement économique par le biais notamment des aides aux entreprises.

L’Union est ainsi confrontée à un paradoxe exacerbé par la crise économique. Comment concilier sa politique régionale de développement qui soutient indirectement les délocalisations intracommunautaires et l’application de son droit de la concurrence qui interdit de facto les aides au maintien des entreprises qui souhaitent se délocaliser.

Le problème est délicat mais les délocalisations intra communautaires peuvent aussi être considérées comme un moindre mal, voire une réponse pertinente mais là encore provisoire aux délocalisations extra communautaires. Outre une meilleure coordination des politiques européennes, se pose la question des aides à la relocalisation.

II – Les aides à la relocalisation des entreprises.

Les aides à la relocalisation recouvrent également deux hypothèses de travail : les aides aux relocalisations intracommunautaires et les aides aux relocalisations extracommunautaires.

a) Les aides aux relocalisations intracommunautaires.

Si les délocalisations intracommunautaires sont quasi exemptées de contrainte de par le principe de liberté d’implantation des entreprises, de par les soutiens financiers directs des fonds structurels au titre de la politique régionale et de par le droit des aides logiquement plus souple sur les aides aux régions en retard de développement, les relocalisations intracommunautaires sont beaucoup moins évidentes et ne bénéficient pas de l’appui de la politique régionale.

Le grand marché européen est un marché unique qui ne connaît en principe ni frontière ni entrave à la concurrence et aux échanges. Si la France souhaite qu’une entreprise délocalisée en Pologne revienne et lui accorde des aides pour ce faire, elle ne viole pas forcément la règle de droit mais affiche une démarche clairement opposée à l’esprit de l’Union et encoure à ce titre des sanctions d’abord politiques puis économiques. Ces sanctions émaneront de l’Union dans le cadre de ses politiques régionales et de concurrence et des Etats « victimes » initialement bénéficiaires de cette délocalisation. On peut imaginer une diminution des crédits alloués au titre de la politique régionale, des contrôles renforcés sur l’utilisation des fonds communautaires, l’accélération des procédures en manquement et en carence, la mise en jeu de l’exigence de coopération loyale inscrite à l’article 5 du Traité de Rome (les Etats doivent s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des buts du Traité). Pour ce qui est des sanctions étatiques, on peut imaginer des votes contraires, des oppositions systématiques etc….

Les sanctions juridiques résultant du non respect du droit de la concurrence pourraient se traduire pour l’Etat membre incriminé par un examen plus critique des aides allouées au moment de la relocalisation. En la matière, la Commission européenne peut faire preuve de beaucoup d’imagination et contraindre l’Etat à limiter, voir annuler les aides promises à l’entreprise.

Si elle n’est donc pas impossible, l’aide à la relocalisation intracommunautaire est politiquement délicate et peut in fine aboutir à bien plus de problèmes qu’elle n’apporte de solutions. Ce n’est sans doute pas sans raison que le crédit impôt relocalisation instauré par la loi de finances pour 2004 ne s’appliquait pas aux relocalisations intracommunautaires. La politique régionale et ses aides renforcées aux entreprises sur les territoires les plus en retard de développement peuvent accompagner ces délocalisations intracommunautaires et garantir en quelque sorte leur pérennité (avant une possible délocalisation extracommunautaire).

b) Les aides aux relocalisations extracommunautaires

Notre problématique concerne à ce niveau l’organisation mondiale du commerce (OMC) qui dispose de son propre droit des aides. Si sa définition des aides (origine étatique, avantage économique et spécificité des destinataires) est très proche de celle du droit communautaire, ce droit international des subventions reste logiquement limité dans ses hypothèses de travail.

L’accord SMC (accord sur les subventions et montants compensatoires) classe les subventions d’origine étatique en deux catégories. Les subventions prohibées et les subventions pouvant donner lieu à action (mesures compensatoires de rétorsion).

La première catégorie d’aide vise l’entrave directe aux échanges mondiaux. Il s’agit comme en droit communautaire de proscrire les aides à l’exportation (aides versées en fonction des résultats à l’exportation) et les aides liées à la consommation de produits nationaux de préférence à des produits importés (entrave indirecte aux exportations). Cette catégorie de subventions prohibées (depuis le GATT de 1947) connaît une procédure rapide de règlement (trois mois). Les aides à la relocalisation ne relèvent pas de cette catégorie.

La seconde catégorie d’aide vise pour l’essentiel les aides à la production. Ces aides ne sont pas prohibées mais peuvent donner lieu à action (mesures compensatoire de rétorsion) si elles ont un effet défavorable sur les intérêts d’un autre Etat membre (de l’OMC) dans trois hypothèses. L’hypothèse du préjudice grave rejoint la problématique des aides à l’export de la première catégorie. Dans la seconde hypothèse, les importations subventionnées créent un dommage sur la branche de production non subventionnée dans l’Etat qui porte plainte (cela implique une production commune dans les deux états). Dans la troisième hypothèse, les productions subventionnées tendent à annuler ou réduire les avantages résultant du GATT. En d’autres termes le subventionnement de certaines productions nationales aboutit à neutraliser l’effet des réductions tarifaires douanières sur la libre circulation des marchandises et le libre échange. Cette dernière hypothèse est proche de celle des mesures d’effet équivalent (domaine de la libre circulation des marchandises) en droit communautaire.

Notre hypothèse des délocalisations pourra difficilement trouver une sanction dans le droit international des subventions (subventions prohibées) même si dans certains cas et pour certaines productions, il devrait y avoir possibilité de mettre en évidence des subventions pouvant donner lieu à action. Ces rétorsions légales ne sont pas les plus dangereuses.

La France et ses principaux partenaires européens disposent en principe des moyens financiers pour faire revenir des entreprises par l’entremise d’aide lorsque ces entreprises se sont localisées sur des territoires pauvres (y compris au sein de l’Union dans le cadre des délocalisations intracommunautaires). Mais la situation se complique lorsque le pays d’accueil dispose lui aussi de ressources lui permettant d’adopter les mêmes mesures à notre encontre. La Chine par exemple a des moyens illimités pour contrer les offres d’aide à la relocalisation de ses concurrents et prospecter les entreprises étrangères.

Là encore et comme pour l’hypothèse de la relocalisation intracommunautaire, il faut avancer avec précaution et si le droit international n’est pas en mesure de réprimer les aides à la relocalisation des entreprises, certains pays cibles sont eux en mesure de contrer violemment cette politique. Si l’Union européenne n’est légalement, politiquement et pas en mesure d’adopter un encadrement des aides à la relocalisation extracommunautaire, que peuvent faire les Etats ?

III – Préconisations

Constats

a) Politiques communautaires

Nous l’avons souligné, l’Europe détient une partie de la solution qui consisterait à mettre en place une véritable politique industrielle commune. Dors et déjà, un meilleur contrôle des délocalisations intracommunautaires s’impose. Ce contrôle devra être précédé d’une réflexion sur le rôle de la politique régionale et ses limites dans le cadre de cette problématique afin que les fonds structurels financés par les états ne puissent servir à appauvrir ces mêmes états en soutenant les délocalisations intracommunautaires…

b) Instruments nationaux

Le constat est très mitigé. Le crédit d’impôt relocalisation mis en place par la loi de fiances 2005 n’a pas connu de suites et les autres régimes n’ont pas encore pris la mesure de la question en restant en retrait, voire en opposition face au phénomène des relocalisations. A noter que le crédit impôt précité portait bien sur le phénomène des délocalisations extracommunautaires pour les raisons que nous avons développé supra.

Propositions

Il existe de nombreux régimes d’aides et de nombreuses solutions offertes par le droit communautaire lui même (en dernier lieu le règlement 800/2008 du 6 août 2008 qui élargi et assouplit considérablement les possibilités d’aides).

Nos préférences ne vont pas vers un régime dédié aux relocalisations comme un crédit d »impôt ou une prime spécifique à la relocalisation des entreprises mais à l’inclusion explicite de l’hypothèse relocalisation dans les régimes existants qu’il faudrait amender.

Ajouter un nouveau dispositif contribue à opacifié le système des subventions qui n’en a pas besoin; mais surtout, focalise l’attention sur une mesure qualifiable de protectionniste et politiquement délicate à faire accepter à la Commission européenne et à nos partenaires européens. Le crédit d’impôt n’est pas non plus forcément ressenti par les entreprises comme une aide supplémentaire directe et tangible.

Afin d’améliorer les régimes existants et leur capacité à accompagner les relocation voire à les inciter, il faudra distinguer les régimes nationaux des régimes régionaux et infra régionaux étant entendu qu’il incombe à la Commission européenne qui peut s’autosaisir du problème de régler les dysfonctionnements que nous avons évoqué à propos de la politique régionale.

La Commission européenne pourrait par exemple proposer un amendement aux règlements des fonds structurels et du fonds de cohésion en interdisant le financement des aides à l’implantation d’entreprise préalablement en activité dans un autre Etat membre et dont la migration ne constituerait ni une création, ni une extension, ni un développement mais une véritable délocalisation (un transfert) générant une perte d’emploi dans le pays de départ et se traduisant par une augmentation plus ou moins équivalente d’emplois dans le pays de destination. La relocalisation peut s’accompagner de nouveaux investissements process réduisant la main d’oeuvre employée.

Au niveau national

Pour ce qui est des régimes nationaux, notre attention se portera tout particulièrement sur l’aménagement du dispositif de la Prime à l’aménagement du territoire (PAT). Pour faire simple, ce dispositif consiste à primer (sur l’emploi ou l’investissement réalisé) des projets de reprise, création ou développement des entreprises, ou bien encore de R&D.

La Prime à l’aménagement du territoire (PAT)

La PAT à l’origine est un régime d’aide à finalité régionale. Existent désormais deux primes distinctes, à savoir une PAT pour l’industrie et les services et une PAT Recherche Développement Innovation. La Première a vocation à primer des projets s’implantant sur les zones AFR (zones d’aide à finalité régionale), la seconde à primer des projets de R&D sans restriction ou sélectivité territoriale. La PAT industrie service ne saurait être étendue à l’ensemble du territoire sous peine de perdre sa spécificité régionale et tout simplement son agrément communautaire.

La PAT industrie service peut être accordée selon son article 3 pour des programmes de création, d’extension ou de changement d’activité et, à titre exceptionnel, pour des programmes de reprise d’activité.

Chacune de ces hypothèses est soumise à condition :

  • Pour les créations sont primables les projets aboutissant à la création d’au moins 25 emplois et 5M d’investissement ou 50 emplois si l’investissement est inférieur à 5M
  • Pour les extensions et changements d’activité : 25 emplois et une augmentation d’au moins 50% de l’effectif de l’entreprise concernée, soit la création nette de 50 emplois permanents, soit enfin la réalisation d’au moins 10M d’investissement éligible.
  • Pour les reprises : reprise d’au moins 80 emplois avec investissement d’au moins 5M.

Nous proposons d’ajouter à l’article 3 du décret le cas des relocalisations extracommunautaires si tant est que ces relocalisations ne soient pas déjà de facto considérées comme des créations et de primer ces relocalisations au même titre et au même niveau que des créations. Afin de ne pas neutraliser en droit cet ajout, l’article 6 du décret relatif à la non prise en compte des emplois transférés d’un site à l’autre ou encore les emplois de remplacement doit être amendé pour ne pas s’appliquer à l’hypothèse des relocalisations. Par le fait, les emplois relocalisés doivent toujours s’entendre comme des créations nettes d’emplois. Ceci doit être précisé dans le décret.

La prime peut au choix du bénéficiaire être indexée sur l’investissement éligible ou versée sur la base d’une prime maximum de 15 000 euro par emploi. Nous proposons dans le cas spécifique des relocalisations que la prime atteigne automatiquement ce plafond et que la prime indexée sur l’investissement soit systématiquement portée au niveau du plafond des aides à finalité régionale sur la zone.

Nous proposons une démarche identique dans le cadre de la PAT Recherche Développement innovation sur les créations d’emplois mentionnées dans les articles 3,4 et 8 ainsi que sur les plafonds d’aides.

Pour ce qui est des relocalisations intracommunautaires, outre le contrôle en amont du financement des délocalisations initiales sur fonds structurels, nous proposons que la PAT leur soit applicable sur la base de l’hypothèse maintien de l’emploi et non pas création comme pour les relocalisations extracommunautaire.

L’Agence française pour les investissements internationaux (AFII)

L’AFII est le relai naturel de cette politique et doit faire connaître les opportunités de relocalisation existantes en partenariat avec la DIACT et les consulats français à l’étranger. Confrontée à l’hypothèse d’une relocalisation extracommunautaire, l’agence devrait être en mesure de simuler et garantir à l’entreprise les montages d’aides pour plus de transparence et de sureté pour les entreprises. A ce titre, le sacro saint principe de l’octroi discrétionnaire des aides devrait connaître une exception et la question devrait être traitée et tranchée en amont de la relocalisation….

Charges Fiscales et sociales.

Une fois la relocalisation intra ou extra communautaire effective, le droit fiscal et le droit social doivent intégrer comme la PAT des amendements en faveur des entreprises relocalisées dont la délocalisation initiale n’aurait pas été illégale. Ces entreprises devraient être là encore traitées comme des entreprises nouvellement créées et bénéficier de tous les avantages qui accompagne cette qualité d’entreprise nouvelle.

Les régionaux et infra régionaux

b) l’appréhension des relocalisations par les régimes existant.

Qu’il s’agisse des régimes nationaux ou des régimes des collectivités locales (régionaux ou infra régionaux), les entreprises ayant fait l’expérience de la délocalisation après avoir licencié du personnel en France ou après avoir bénéficié d’aides dans la période précédent leur délocalisation sont appréhendées avec une certaine méfiance parfois légitime. Cette question avait fait l’objet de débats lors de la présidentielle 2007 où la candidate représentant le parti socialiste demandait des sanctions pour les entreprises se délocalisant dans certaines circonstances via notamment la récupération des aides versées. Cette pression n’est pas un signe positif pour les entreprises en possible relocalisation.

Nous proposons donc là aussi que les régimes régionaux et infra régionaux prennent explicitement en compte les hypothèses de relocalisation en distinguant les relocalisations intra et extra communautaires et en leur réservant un traitement favorable (hypothèse création citée pour la PAT et la fiscalité).

Propositions : synthèse

Au niveau communautaire :

  1. Mieux contrôler et encadrer (voire prohiber..) la participation des fonds structurels aux délocalisations intracommunautaires.
  2. Elaboration d’une politique industrielle commune se substituant à la politique de concurrence actuelle qui en tient lieu.

Au niveau national

  1. Sur le plan fiscal et social : traiter les entreprises se relocalisant comme des entreprises nouvelles.
  2. Aménager les régimes d’aide pour introduire l’hypothèse relocalisation au même niveau que l’hypothèse création.
  3. Notifier les mesures sélectionnées à la Commission européenne.

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Taxes parafiscales affectées et législation sur les aides d’Etat

Taxes parafiscales : commentaire de l’arrêt CJCE « GEMO » du 20 novembre 2003 [1]

I Les faits de l’espèce sont relativement simples.

La loi nº 96-1139, du 26 décembre 1996, relative à la collecte et à l’élimination des cadavres d’animaux et des déchets d’abattoirs, insère dans le code général des impôts un article 302 bis ZD instituant une taxe pour toute personne réalisant des ventes de viande au détail.

Le produit de la taxe est destiné à un fonds chargé de financer la collecte et l’élimination (l’équarrissage) des cadavres d’animaux et des déchets d’abattoirs impropres à la consommation (le fonds est géré par le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles, le code rural précise que l’activité en question est une mission de service public relevant de la compétence de l’Etat).

Doivent adhérer à cette collecte obligatoire : les propriétaires et détenteurs de cadavres d’animaux ou de lots de cadavres d’animaux pesant au total plus de 40 kg et les abattoirs sans condition de poids.

Pour procéder à la Collecte et à l’élimination de ces déchets, le Préfet passe des marchés de service public. Le mode de rémunération des opérations dont l’exécution est confiée au titulaire du marché est exclusive de toute rémunération perçue auprès des usagers du service public (article 264-2 du code rural).

En résumé, est instituée une taxe due par tous les vendeurs de viande. Le produit de cette taxe affectée permet le paiement de la collecte et de l’équarrissage des déchets produits par l’abattage et la transformation des viandes.

En somme, les revendeurs de viande paient une partie des frais engendrés par des opérations antérieures à la vente (au profit des éleveurs et des abattoirs pour la collecte et l’équarrissage des carcasses).

II Procédure et argumentaire : la contrepartie du service rendu.

La société « GEMO » commercialise des viandes et des produits à base de viande en France. Assujettie à la taxe, elle fait valoir que celle-ci est contraire au droit communautaire, notamment à l’article 93, paragraphe 3, du traité (l’article 88§3, ex article 93§3 prescrit aux Etats la notification préalable de leurs régimes d’aides sous peine d’illégalité).

« GEMO » réclame à l’administration fiscale française le remboursement des sommes versées par elle au titre de ladite taxe.

L’administration refuse. Le tribunal administratif de Dijon donne raison à « GEMO » et ordonne la restitution de la taxe. Le ministère de l’économie introduit un recours devant la Cour administrative d’appel de Lyon.

Cette dernière estime que le dispositif issu de la loi n° 96-1139 ne saurait être regardé comme une aide aux entreprises d’équarrissage dès lors que la rémunération qui leur est servie par l’État représente le prix des prestations qu’elles effectuent.

Toutefois, étant donné que le service public de l’équarrissage assure gratuitement pour les éleveurs et les abattoirs la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux et des déchets d’abattoirs, il pourrait être susceptible de soulager une filière de production d’une charge qui lui incomberait normalement et pourrait constituer de ce fait une aide d’État au sens de l’article 92 du traité.

La Cour d’appel sursoit à statuer et pose à la Cour de justice des Communautés européennes une question préjudicielle visant à savoir si la nouvelle taxe instituée par le Code général des impôts peut être regardée comme une aide d’Etat au sens de l’article 87§1.

Le raisonnement de la Cour d’appel est le suivant : dans un premier temps, elle estime que la taxe payée par les revendeurs de viande ne saurait être regardée comme une aide aux équarrisseurs qui ne font que recevoir une rémunération en contrepartie d’un service rendu (collecte et équarrissage). Elle ne répondrait donc pas selon une jurisprudence abondante et constante à une aide d’Etat [2], mais au règlement d’un service rendu, qui plus est, à une mission de service public.

Dans un second temps, la Cour s’interroge sur le fait que le caractère gratuit du service pourrait soulager la filière de production d’une charge qui devrait normalement lui incomber.

Commentaires :

La première partie du raisonnement quoique logique est spécieuse car acquitté par les revendeurs de viande (filière distribution), le produit de la taxe bénéficie en fait aux collecteurs et transformateurs de viande (filière distribution).

La disqualification de la notion d’aide au titre de la notion de service rendu n’est donc pas pertinente car celui qui acquitte la taxe ne bénéficie pas du service rendu (contrairement à la filière production, la filière distribution ne bénéficie pas du service rendu en contrepartie de la taxe versée).

La Cour d’appel relève d’ailleurs cette faille dans la seconde partie de son raisonnement (le soulagement de la filière production d’une charge lui incombant normalement).

III Les conclusions de la Cour de Justice :

Au vu de l’arrêt de renvoi, la Cour interprète comme suit la question qui lui est posée : « il y a lieu de comprendre la question posée comme demandant en substance si l’article 92, paragraphe 1, du traité doit être interprété en ce sens qu’un régime tel que celui en cause au principal, qui assure gratuitement pour les éleveurs et les abattoirs la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux et des déchets d’abattoirs, doit être qualifié d’aide d’État ».

A la réponse à cette question, la Cour pose trois préalables servant de base à son raisonnement:

-L’objectif de la mesure est d’imposer et de rendre gratuite pour les usagers du service la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux et des déchets d’abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale.

-Les usagers du service sont les propriétaires et détenteurs de cadavres d’animaux ou de lots de cadavres d’animaux pesant au total plus de 40 kg et les abattoirs (filière production). Ils sont des usagers captifs dans la mesure où ils sont tenus de recourir aux entreprises d’équarrissage puisqu’il leur est interdit d’enfouir, de jeter en quelque lieu que ce soit ou d’incinérer ces cadavres ou ces déchets d’abattoirs.

-Les entreprises chargées de l’exécution du service public de l’équarrissage après appel d’offre du préfet ne peuvent percevoir aucune rémunération auprès des usagers (donc de la filière production) [3].

Par cette troisième précision, la Cour précise que le service rendu ne peut être acquitté par l’usager. La cour relève donc bien le décalage existant entre le bénéficiaire du produit de la taxe et le bénéficiaire réel du service rendu grâce à la taxe. Après avoir écarté la disqualification de la notion d’aide pour cause de service rendu, la Cour n’a plus qu’à se raccrocher à sa jurisprudence constante, à savoir :

1/ sur l’origine et la forme de l’aide, rappel d’une jurisprudence classique : il n’y a pas lieu de distinguer entre les cas où l’aide est accordée directement par l’État et ceux où elle est accordée par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État comme en l’espèce [4].

D’autre part, les pouvoirs publics étant à l’origine de la mesure, peu importe que sa réalisation se fasse via une entreprise privée. Dans la mesure où le gouvernement français ne conteste pas non plus le fait que les ressources utilisées soient des ressources d’Etat, l’origine de l’aide instituée est donc bien étatique.

La forme de l’aide importe peu, il suffit que la mesure allège les charges qui grèvent normalement le budget des entreprises [5]. En l’espèce, il est clair que les bénéficiaires de l’aide (filière production) vont bénéficier de la gratuité d’un service inhérent à leur activité et jusqu’alors payant [6].

2/ l’aide doit avoir un caractère sélectif (elle doit favoriser certaines entreprises ou productions).

Malgré les efforts du gouvernement tendant à démontrer que la taxe ne profite pas uniquement aux éleveurs et abattoirs, la Cour considère à juste titre qu’ils en seront les principaux bénéficiaires [7].

3/ Pour ce qui est de la condition d’entrave aux échanges et à la concurrence, la Cour estime conformément à sa jurisprudence que l’allégement de charge en faveur des éleveurs et abattoirs va se répercuter sur le coût final de la viande et que, ce produit faisant l’objet d’échanges, la distorsion de concurrence est avérée.

Au final, la réponse de la Cour à la question préjudicielle est sans surprise :

« L’article 92, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 87, paragraphe 1, CE) doit être interprété en ce sens qu’un régime tel que celui en cause au principal, qui assure gratuitement pour les éleveurs et les abattoirs la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux et des déchets d’abattoirs, doit être qualifié d’aide d’État ».

IV Intérêt de l’arrêt.

-Cet arrêt apporte un nouvel exemple sur la notion de service rendu qui vient préciser a contrario qu’une taxe dont le produit est affecté à un service rendu reste une aide d’Etat lorsque celui qui acquitte la taxe n’est pas le bénéficiaire du service rendu et ce même si la taxe est bien la contrepartie d’un service rendu (pour être admise à ce titre, la taxe devait porter sur le secteur de la production et viser les éleveurs et les abattoirs).

-L’arrêt vient également si cela était nécessaire confirmer la précarité des taxes parafiscales affectées et les conséquences désagréables pouvant résulter de leur absence de notification à la Commission européenne.

-L’arrêt marque enfin une nouvelle manifestation du principe « Pollueur/ Payeur ». Ce principe n’est pas explicitement cité dans la lettre de l’arrêt dont l’attendu 32 doit cependant attirer l’attention : « En effet, de l’activité développée par ces entreprises résultent des produits et des résidus inutilisables et surtout nuisibles pour l’environnement, dont l’élimination incombe aux responsables de leur production ».

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Sources :

[1] Arrêt préjudiciel du 20 novembre 2003 AFF C-126/01 « Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie et GEMO SA, non encore publié au recueil.

[2] A titre d’exemple, voir les points 16 à 21 de l’arrêt CJCE du 7 février 1985 « ADBHU » AFF 240/83.

[3] Comme précisé ci avant, l’exécution confiée au titulaire du marché est exclusive de toute rémunération perçue auprès des usagers du service public (article 264-2 du code rural).

[4] Point 23 de l’arrêt, voir par exemple, le point 12 de l’arrêt CJCE du 7 juin 1988, « Grèce/Commission », AFF n°57/86, Rec. p. 2855.

[5] Pour un exemple, voir le point 25 de l’arrêt CJCE du 19 septembre 2000, « Allemagne/Commission », AFF C-156/98, Rec. p. I-6857.

[6] Voir les points 30 et s.. de l’arrêt.

[7] Idem points 36 à 39.

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Politique régionale et politique de concurrence dans la Communauté européenne

La Cohésion économique et sociale devient une politique à part entière avec l’Acte unique européen [1]. Principaux instruments de cette politique, les Fonds structurels ont pour vocation de soutenir la dépense des Etats consacrée à leurs régions en difficulté et ce, dans l’optique d’un développement plus harmonieux. Cette finalité entretient une parenté certaine avec les aides d’Etat dont l’objectif est de favoriser les entreprises et donc a priori, le développement économique et social et la Cohésion.

Or le droit de la concurrence prohibe les aides, l’article 87, paragraphe 1, disposant de leur incompatibilité dès lors qu’elles « (…)  faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

En somme, la politique de concurrence ne tolère pas les aides avantageant les entreprises alors que la politique de Cohésion érige l’interventionnisme en moyen de développement économique.

Certes, l’aide aux entreprises ne vaut pas systématiquement aide au développement, mais « nombre des actions financées au titre des programmes des Fonds structurels  […] relèvent  […] de l’article 87, paragraphe 1, du traité » [2]. Prises isolément et contrairement au régime des aides, les dispositions du droit des Fonds structurels ignorent les effets d’entrave aux échanges et à la concurrence. On pourrait donc conclure à la coexistence de deux politiques qui s’ignorent.

Reste que l’article 87 envisage, en son paragraphe 3, points a) et c), deux dérogations selon lesquelles l’aide d’Etat à finalité régionale peut être considérée comme compatible avec le marché commun. Seule la dérogation du point c) exige que les aides accordées sur son fondement « n’altèrent pas les échanges […] dans une mesure contraire à l’intérêt commun ». Sous réserve de l’interprétation de cet « intérêt commun », les deux dérogations semblent favorables au développement des aides régionales sans prise en compte de leur impact concurrentiel.

Mais à l’instar du Gouvernement espagnol qui critiquait en 1995 l’encadrement communautaire des aides au secteur automobile en stigmatisant son approche essentiellement concurrentielle niant le facteur « développement régional » [3], on peut faire la démonstration que le traitement des aides d’Etat à finalité régionale illustre les réticences de la Commission à se départir d’une logique participant de la libre concurrence.

Certes, on constatera les efforts de la Commission européenne pour faire cohabiter les politiques de Cohésion et de concurrence au sein d’une politique régionale (I). Mais cette cohabitation a des limites ; il s’agit plus d’une coexistence des politiques avec soumission pure et simple de la politique régionale aux fondamentaux du droit de la concurrence où « le sectoriel prime sur le régional » (II).

  1. La cohabitation normalisée des politiques de concurrence et de Cohésion

Avant de décrire les efforts de rationalisation entrepris par la Commission en ce sens (paragraphe 2) et les résultats de ces efforts (paragraphe 3), il faut rappeler la notion d’aide à finalité régionale dans les deux politiques.

  1. A) La notion d’aide dans les politiques de concurrence et de Cohésion.

1) La notion d’aide à finalité régionale en droit de la concurrence.

L’article 87, paragraphe 3, dispose que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, en son point a) : « Les aides destinées à favoriser le développement économique des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi » et en son point c) : « les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques (..) ».

Ces deux dérogations reposent sur une appréhension territoriale de l’aide au développement. Cette appréhension est exclusive dans la dérogation sous a) et partagée dans la dérogation sous c) qui comprend aussi une dimension sectorielle (« certaines activités »).

La présence d’une dimension sectorielle et régionale au sein de la même dérogation pose problème car le développement économique de certaines régions peut contrarier celui de certaines activités.

Dans le contexte du soutien à une entreprise produisant dans un secteur et dans une région en difficulté, faudra t-il privilégier le développement régional ou prévenir une dégradation de la concurrence dans le secteur concerné ? Sans préjuger de la réponse apportée à cette hypothèse récurrente, il faut souligner que la dérogation régionale sous c) s’applique à certaines zones alors que la dérogation sectorielle sous c) transcende toute référence territoriale.

2) La notion d’aide à finalité régionale dans le contexte des Fonds structurels.

En 1988, la première grande réforme des Fonds structurels [4] pose certains principes réaffirmés dans la dernière réforme de 1999 :

  • le principe de programmation (planification) des Fonds oblige les Etats à élaborer des plans de développement régionaux (P.D.R.) soumis à la Commission qui adopte le cas échéant un document unique de programmation (D.O.C.U.P.) ou un cadre communautaire d’appui (C.C.A.) [5] ;
  • le principe de concentration des Fonds vise à améliorer leur efficacité. Les Fonds n’interviennent que sur des objectifs prioritaires (trois contre six auparavant). Existent aussi des initiatives communautaires qui sont parties intégrantes des Fonds. Au regard du principe de concentration, les Fonds ne sauraient concerner l’ensemble du territoire d’un Etat membre [6];
  • le principe de partenariat signifie que les P.D.R. nationaux doivent être établis en concertation étroite entre la Commission et les autorités nationales compétentes. Ce principe se justifie notamment parce que les partenaires en présence contribuent tous au financement des projets qui sont donc cofinancés.

C’est sur ce principe du cofinancement que repose la spécificité de l’aide communautaire. Si l’aide d’Etat n’a qu’un dispensateur (l’Etat au sens large), l’aide communautaire en connaît nécessairement deux : l’Etat et l’Union.

  1. B) Les efforts de la Commission en faveur de la cohabitation des deux politiques.

Il faut d’abord évoquer l’effort de rationalisation géographique et financière des deux politiques (1). Puis, sur le socle offert par le vecteur du cofinancement, il faudra souligner l’effort de cohérence entrepris par la Commission dans son contrôle de l’aide d’Etat au sein de la politique de Cohésion (B).

1) Les efforts de rationalisation géographique et financière.

Le lien matériel le plus tangible entre la politique de Cohésion et la politique de concurrence relative aux aides à finalité régionale est celui du zonage. La politique de Cohésion a pour objectif premier (objectif 1) d’aider à combler le retard de développement de régions en grande difficulté et comme objectif second (objectif 2), la reconversion de zones en difficulté structurelle (ces deux objectifs représentent 85% des crédits consommés par les Fonds).

Cette gradation binaire des difficultés de développement est de mise dans la politique de concurrence. Les zones d’objectif 1 et les zones sous a) sont d’ailleurs identiques. Dans les deux cas [7], le PIB/habitant de la zone éligible doit être inférieur à 75% de la moyenne communautaire.

Pour ce qui est de la dérogation sous c) [8], la Commission fixe dans un premier temps, le pourcentage total de population éligible aux dérogations sous a et c (42,7% pour la période 2000-2006). La population sous a) est déterminée de façon exogène et automatique par application du critère de 75% du PIB. Celle sous c) doit donc être équivalente aux 42,7% de la couverture totale, moins le pourcentage de population sous a). La répartition de la population sous c) entre les différents Etats doit respecter le plafond de couverture totale [9].

La méthode de répartition des zones éligibles à la dérogation sous c) peut aussi se fonder sur les zonages structurels : « Afin d’encourager les Etats membres à assurer la cohérence entre le choix de ces régions et la sélection de celles bénéficiant de l’assistance communautaire, peuvent aussi bénéficier de la dérogation en question les régions éligibles aux Fonds structurels, dans la limite des plafonds indiqués au point 3. 9 des ligne directrices [10] » [11].

La Commission parachève l’interdépendance géographique des deux politiques de la façon suivante : « En principe, la Commission n’inclura dans le nouvel objectif n° 2  que les régions que l’Etat membre s’engage à inclure dans des régions assistées qu’il notifie à la Commission au titre de l’article 92, paragraphe 3, point c) » [12].

Pour les objectifs 1 et 2, les règlements fixent aussi des taux de couverture de population. Les régions éligibles aux objectifs 1 et 2 ne pourront couvrir plus de 40,2% (42,7% sous a et c) de la population de l’Union.

Cette fusion presque achevée des zonages communautaires s’est imposée aux Etats membres dans le cadre de leur politique d’aménagement du territoire. La technique est simple. La Commission détermine d’abord un « étalon géographique national » [13] et y concentre les autres aides régionales existantes [14]. Puis, sur le fondement de sa méthode de détermination des zones sous a) et c) et par voie de conséquence, des zones d’objectif 1 et 2, la Commission recherche la coïncidence des différents calendriers d’aides et coordonne les projets et leur financement par le biais de la planification [15]. De par le principe de programmation les régissant, les Fonds structurels vont servir de vecteur à cette stratégie.

Pour la France, l’outil de planification sera le Contrat de plan Etat/ Région (C.P.E.R.). Ceci explique que « les sommes versées par l’Etat au titre du contrat de plan Etat/ région constituent la contrepartie nationale aux aides que la CEE accorde au développement régional dans le cadre de l’utilisation des fonds européens » [16] et que, les C.P.E.R. « préfigurent la réalisation des documents uniques de programmation européens » [17].

Au titre 1, paragraphes 1 à 4, de sa Communication relative à la politique régionale et à la politique de concurrence (préc. note n° 12), la Commission insiste sur la nécessité d’accroître le cofinancement communautaire. Pour se faire « le FEDER ne devrait intervenir que là où les Etats membres accordent des aides régionales, étant entendu que ceux-ci pourraient aussi intervenir dans d’autres régions ». Cette proposition illustre bien la stratégie communautaire. Si les Etats peuvent intervenir sur une zone, c’est que les dérogations sous a) et c) les y autorisent. Si le FEDER intervient en même temps, c’est que la zone est éligible aux Fonds structurels et aux interventions nationales (connexion des zones et concentration financière par voie de cofinancement).

En fait, à l’issue du processus de concentration géographique et financière, sous la réserve que les Etats « pourraient aussi intervenir dans d’autres régions », les aides à finalité régionale devraient majoritairement s’inscrire dans des plans communautaires et ce, sous l’impulsion du principe de cofinancement dont il faut évoquer maintenant les modalités de contrôle.

2) La rationalisation du contrôle juridique de la Commission sur les aides cofinancées.

Une fois la cohérence géographique et financière des deux politiques assurée, la Commission devait poursuivre son entreprise en rationalisant le contrôle des aides d’Etat au sein des Fonds.

A cette fin, le règlement général (99) envisage deux séries de dispositions. La première n’est pas nouvelle. L’article 12 du règlement pose comme principe que les opérations financées par les Fonds doivent être conformes aux dispositions du traité, y compris, aux règles de concurrence (voir également l’article 29, §3, alinéa 3). Ces dispositions s’accompagnent de nouvelles mesures censées les rendre plus efficientes lors de la programmation des interventions structurelles.

L’article 30, §4, du règlement envisage l’hypothèse selon laquelle la participation des Fonds connaît une modification importante : « affectant sa nature ou ses conditions de mise en oeuvre en procurant un avantage indu à une entreprise (..) ». L’avantage indu à une entreprise étant l’un des critères de l’aide d’Etat, l’Etat qui souhaite modifier l’un de ses D.O.C.U.P. dans cette proportion, doit en avertir la Commission par la voie de l’article 88, §3, CE (notification des aides d’Etat) [18]. On trouve aussi trace d’un contrôle a posteriori de l’aide d’Etat dans les Fonds à l’article 37, §2, point c), du règlement [19]. Le contrôle a priori est exercé par la Commission lors de la négociation et de l’approbation des plans de développement présentés par les Etats [20].

C’est ensuite à l’autorité de gestion qu’il incombe de vérifier que les applications individuelles découlant de programmes approuvés sont conformes à la législation sur les aides d’Etat [21]. S’ajoutent à cette liste déjà longue, le contrôle financier des Etats [22] et celui de la Commission [23].

Malgré ces précautions, un contentieux de l’aide cofinancée subsiste ; notamment parce que certaines aides cofinancées (celles résultant de fonds thématiques régionaux dont on ne peut par avance connaître les réalisations) échappent en partie au contrôle a priori de la Commission.

  1. C) Le sort des aides cofinancées dans le contentieux.

L’aide communautaire est constituée d’aides nationales (des aides d’Etat au sens de l’article 87) et d’aides communautaires. Avant d’évoquer le sort des aides cofinancées (ou mixtes), il faut se pencher sur la nature de l’aide communautaire autonome en tant que composante de l’aide mixte.

  • L’« aide communautaire autonome » n’est pas une aide d’Etat.

Un arrêt de la Cour du 13 octobre 1982 éclaire cette affirmation [24].

La répartition par les autorités allemandes d’un contingent tarifaire aboutit à un litige et à la formulation de quatre questions préjudicielles dont la troisième est libellée comme suit : « S’agissant notamment d’une aide octroyée sur des fonds d’Etat … ? ».

La Commission n’accepte pas cette formulation : « il s’agit, dans le cas d’espèce, de la gestion d’un contingent tarifaire ouvert par la Communauté, il en découlerait que l’avantage financier qui en résulte pour les opérateurs (..) n’est pas octroyé au moyen de ressources d’Etat, mais au moyen de ressources communautaires » [25].

Dans la même veine, au point 74 de son arrêt « Bettati » du 14 juillet 1998 [26], la CJCE considère que : « l’avantage éventuel provenant pour les entreprises de (..) résulterait d’une mesure adoptée par le législateur communautaire dans le domaine de l’environnement et non pas d’une mesure étatique…. ».

Dans une affaire précédente, l’aide de l’Irlande à une entreprise textile est jugée compatible par la Commission. Le recours d’un organisme professionnel contre cette décision souligne l’inadéquation de la mesure aux objectifs du programme « RETEX » (initiative communautaire). Le gouvernement britannique intervenant en soutien des conclusions de la Commission rétorque que : « L’argument tiré du programme RETEX serait dénué de pertinence, car il concerne les programmes communautaires et non les aides d’Etat ». Le TPICE confirme [27].

In fine, l’aide communautaire attribuée ou conçue de manière autonome n’est pas une aide d’Etat. Les aides cofinancées devraient donc logiquement bénéficier d’une présomption de compatibilité.

2) Présomption de compatibilité des aides cofinancées.

Certaines hypothèses sont explicites sur ce point [28].

Dans un arrêt du 17 juin 1999 [29], le TPICE est confronté à la situation suivante. Le Portugal (entièrement éligible à la dérogation sous a) et au soutien des Fonds structurels) projette une aide à la création d’une sucrerie et notifie le projet au F.E.D.E.R, puis au F.E.O.G.A. afin que ces derniers contribuent à l’aide. Le Portugal notifie aussi l’aide à la Commission par la voie de l’article 88, §3.

L’aide équivaut à 15% des investissements éligibles au titre de contrepartie nationale à une aide communautaire se montant à 49,97% de ces investissements. La Commission considère que cette aide (la contrepartie) relève du règlement n° 866/90 (règlement Fonds structurels).

On peut résumer de la façon suivante le principal argument du plaignant : le règlement (n° 1785/81) portant organisation commune de marché du sucre prévoit l’applicabilité de l’article 87 au secteur et demeure efficient, même en cas d’octroi d’une aide à finalité régionale accordée au titre des Fonds. En somme, le règlement n° 866/90 ne saurait faire écran au contrôle de compatibilité prévu par le règlement n° 1785/81.

Dans un premier temps, le TPICE suit les arguments de la Commission : « l’aide en cause (..) ne relèverait donc pas du régime de l’organisation commune des marchés du sucre institué par le règlement n° 1785/81. Elle constituerait une aide structurelle (..)  et devrait, de ce fait, être appréciée uniquement au regard du règlement n° 866/90 ».

Dans le cas contraire, le TPICE estime que le règlement n° 866/90 doit être appliqué : « en tenant compte des objectifs de la politique agricole commune, dont la primauté sur l’application des dispositions du traité relatives à la concurrence est consacrée par le traité lui-même.. ». Et le TPICE de conclure : « l’application des articles 92 (..) à des aides éligibles à un cofinancement de la Communauté dans le cadre du règlement n° 866/90 risquerait de faire échec à la poursuite de certains objectifs de la politique agricole commune au moyen d’une action structurelle (…) » [30]. Cet attendu pourrait bien voir sa portée étendue à l’ensemble des situations de cofinancement hors contexte de la PAC.

Ce premier développement nous amène à cette conclusion partielle : face à la politique interventionniste de Cohésion existe une politique de concurrence. Cette dernière s’illustre [31] dans l’interdiction posée à l’article 87, §1. Ladite interdiction connaît deux dérogations régionales. Ces dérogations offrent le fondement juridique nécessaire à l’existence d’une politique régionale face au droit de la concurrence, les politiques de Cohésion et de concurrence semblant pouvoir cohabiter territorialement et juridiquement grâce au vecteur du cofinancement.

Néanmoins, cette cohabitation n’épuise les rapports entre les deux politiques, l’incompatibilité des aides d’Etat demeurant la règle et les dérogations régionales (aux aides nationales et communautaires), l’exception éventuelle.

II/ La soumission de la politique régionale aux principes fondamentaux du droit de la concurrence.

Toutes les aides à finalité régionale ne sont et ne peuvent être des aides cofinancées ou découlant de régimes approuvés (qualifiés d’aides ad hoc). L’appréhension contentieuse de ces aides «ad hoc» confirme la soumission de la politique régionale aux exigences fondamentales de la politique de concurrence, notamment dans le contexte des secteurs et hypothèses soumis à encadrements communautaires.

A/ l’appréhension contentieuse des aides ad hoc  à finalité régionale.

1)  Eligibilité d’une zone à la politique régionale et aide ad hoc

Dans une décision du 24 janvier 1991, au gouvernement belge qui soutient que la région de Soignie remplit de facto les conditions pour bénéficier de la dérogation régionale sous c), la Commission objecte : « le fait qu’une région atteint ou dépasse les seuils retenus dans cette méthode [32] ne suffit pas pour appliquer la dérogation de l’article 92 paragraphe 3 point c) si l’Etat membre concerné ne considère pas la région en cause comme éligible aux fins de sa politique régionale et, de ce fait, ne prend pas des dispositions de droit interne instituant dans cette région un régime d’aides à finalité régionale ». Elle ajoute que : « La nécessité de pouvoir appliquer les mesures de développement régional à l’ensemble d’une région déterminée (…) ne constitue pas une simple modalité administrative » [33].

La Commission se plaint ici du fait que l’éligibilité de la zone à la dérogation sous c) ne se double pas d’un régime national répondant à l’éligibilité communautaire.

Dans ses conclusions sous l’affaire « Lanerossi », l’Avocat Général va considérer que « la possibilité d’accorder une aide dans le cadre d’un programme communautaire du Fonds européen de développement régional n’habilite pas les Etats membres à accorder de leur propre initiative et sans notification préalable des aides sortant de ce programme » [34].

Enfin, dans son arrêt « Alzetta », le TPICE répond ainsi aux requérants qui ont invoqué l’éligibilité des zones aux objectifs structurels pour bénéficier d’une dérogation régionale : « en ce qui concerne les dérogations (…) visées par l’article 92, paragraphe 3, sous a) et c), du traité, il suffit de constater que les parties requérantes se limitent à affirmer qu’une partie du territoire de la région (…)  est éligible à une action structurelle au titre des objectifs n° 2 (…) d’autre part, la région Frioul-Vénétie Julienne ne fait pas partie des régions pouvant bénéficier d’une telle dérogation en application de l’article 92, paragraphe 3, sous a) et c), du traité » [35].

Ces trois exemples démontrent que l’aide ad hoc ne peut bénéficier d’une mansuétude particulière du fait de sa simple localisation en zone éligible à la politique régionale [36]. En revanche, la double éligibilité (au titre des fonds structurels et au titre du droit de la concurrence) d’une zone pourrait valoir compatibilité de l’aide par l’instauration d’une présomption de développement régional ayant reçu une double légitimation. Au regard de la pratique décisionnelle de la Commission, cette affirmation semble vérifiée, hors hypothèse des secteurs sous encadrement [37] – nous reviendrons sur cette hypothèse.

2) Les conditions prévalant à l’admissibilité des aides ad hoc à finalité régionale.

Dans une décision du 25 mars 1992, la Commission va considérer que bien que l’entreprise soit sise dans une région éligible à la dérogation sous a), l’apport de capital incriminé a été consenti : « sur la base de décision ad hoc du gouvernement espagnol (…) Même si l’aide en question devait être considérée comme régional, elle ne pourrait pas pour autant bénéficier de la dérogation prévue à l’article 92, paragraphe 3 point a), car les aides accordées en vertu des dispositions de cet article doivent contribuer au développement à long terme de la région (..). » [38]. A contrario, « Une aide ad hoc peut être considérée comme une aide à finalité régionale compatible avec le marché commun si elle contribue.… » [39].  La CJCE rappelle régulièrement cette règle déjà énoncée au point 6 de la Résolution du 20 octobre 1971 (précitée) : « la Commission est tenue d’évaluer les effets sectoriels de l’aide régionale projetée, même pour ce qui concerne les régions susceptibles de relever du paragraphe 3, sous a) » [40].

Dans sa décision relative aux aides de la ville de Hambourg, la Commission se penche sur la notion d’intérêt commun de la dérogation sous c) [41]. Elle juge que le régime incriminé peut être considéré comme ayant une finalité régionale sous réserve qu’elle (la Commission) soit : « en mesure d’établir que les forces du marché seraient insuffisantes en soi pour inciter les bénéficiaires à adopter un comportement susceptible de contribuer à la réalisation d’un objectif cité dans les dérogations [42] ». Et la Commission de poursuivre, que lorsque les aides proposées aux dérogations précitées sont appliquées sans ce lien de causalité « elles sont présumées affecter les échanges entre Etats membres et fausser le jeu de la concurrence, sans contrepartie au bénéfice de l’intérêt commun » [43]. Cette logique fait la part belle au pouvoir discrétionnaire de la Commission (appréciation du niveau des forces du marché et de l’intérêt commun).

En rapport avec la citation précédente, il faut souligner la propension de la Commission à assimiler les dérogations sous a) et c) : « Ces dérogations (souligné par nous) ne peuvent être accordées… ». Si tant est que l’on puisse voir dans ce rappel une référence à la contrepartie à l’intérêt commun évoquée par le point c) ou comme une scorie de la cohabitation des dérogations sectorielles et régionales au sein de ce même point c), force est de constater que la Commission rapproche le traitement des deux dérogations en « complétant » le libellé du point a) par l’imposition d’une condition non écrite [44].

L’aide accordée sur le fondement de la dérogation sous a) doit contribuer au développement à long terme de la région et ne pas entraîner d’effets inacceptables sur la concurrence. L’aide accordée au titre de la dérogation régionale sous c) doit aussi contribuer au développement de la région et ne pas avoir d’effets contraires à l’intérêt commun. La logique prévalant à la mise en œuvre des deux dérogations est identique à cette seule nuance près de l’effet inacceptable ou de l’effet contraire de l’aide sur les conditions de concurrence [45].

B/ l’appréhension des aides à finalité régionale dans des secteurs et hypothèses soumis à encadrement

L’identité de traitement juridique et la simple pondération différenciée induite par l’utilisation des deux dérogations sont explicites dans les encadrements sectoriels (par secteur de production) et horizontaux (tel l’environnement, eu égard à leur caractère transversal).

  • La question régionale dans les encadrements horizontaux.

L’encadrement des aides à la R§D autorise une majoration de 10 points de pourcentage pour les aides aux projets réalisés en zones a) et 5 points en zone c) [46]. L’encadrement des aides à la protection de l’environnement fait de même [47]. Pour les PME, la majoration autorisée varie entre 10 et 15 points de pourcentage [48].

L’encadrement des aides aux entreprises en difficulté n’a pas l’automaticité des précédents : «  (…) le soutien artificiel d’entreprises vouées à l’échec (..) n’aide pas une région » [49].

Dans une décision du 16 septembre 1998, la Commission rappelle que les aides à la restructuration industrielle doivent remplir un certain nombre de conditions : « Ce n’est que si toutes ces conditions sont respectées que la Commission peut considérer que les effets de l’aide ne sont pas contraires à l’intérêt de la Communauté et les autoriser en vertu de l’article 92, paragraphe 3, point c) » [50].

En d’autre termes : « même si une entreprise restructurée avec succès peut contribuer au développement de la région, l’aide devrait être appréciée à la lumière de l’article 87, paragraphe 3, point c) (sectoriel, ajouté par nous), et non de l’article 87, paragraphe 3, point a) » [51].

2) La question régionale dans les secteurs sous encadrements sectoriels.

Pour l’ensemble des secteurs actuellement sous encadrement, il faut désormais se reporter aux lignes directrices (98) sur les aides à finalité régionale ou bien à l’encadrement multisectoriel 2002.

L’encadrement « multisectoriel » des aides à finalité régionale en faveur des grands projets d’investissement [52] part d’un postulat convainquant. Ces projets entraînent une surenchère des promesses d’aides et des risques de distorsion de concurrence accrus. La solution prônée par la Commission est de « limiter les aides à de grands projets de manière à prévenir (…) les effets défavorables sur la concurrence tout en préservant l’effet d’attraction de la région aidée ».

La Commission poursuit en relevant que, secteurs sous encadrements mis à part, les aides régionales sont soumises « au plafond de droit commun » des lignes directrices. Or, ces plafonds « sont généralement conçus de manière à présenter un caractère incitatif même pour les investissements confrontés aux plus lourdes difficultés ; ils sont donc couramment supérieurs aux handicaps régionaux moyens » [53]. L’encadrement « multisectoriel » se propose donc de limiter l’incitation nette à investir tout en maintenant le caractère attractif des zones.

Trois paramètres permettent à la Commission d’atteindre « l’ajustement » du niveau d’aide initialement autorisé par les lignes directrices (98) [54].

Une fois l’investissement évalué à l’aune de ces trois paramètres, une formule mathématique s’applique. Il s’agit de multiplier R (l’intensité maximale d’aide autorisée pour les grandes entreprises dans la zone considérée, soit en règle générale 40% en zone a et 20% en zone c) par T (facteur état de la concurrence) par I (facteur « ratio capital/ travail ») par M (facteur impact régional). Le résultat obtenu correspond à l’intensité maximale d’aide admissible : R x T x I x M [55].

Si l’ensemble de ces paramètres est optimum, les grands projets peuvent bénéficier de l’aide régionale maximale admissible. L’hypothèse optimale ne devrait en principe que rarement se rencontrer car l’encadrement « multisectoriel » a vocation à s’appliquer aux secteurs sous encadrement dont le point commun est d’être des secteurs en difficulté. Si l’on applique la formule précitée à différentes hypothèses, on constate qu’il existe bien une approche différenciée des zones sous a) et c), mais que cette approche reste cantonnée à la pondération de l’intensité des aides et qu’elle n’entraîne pas de différence de traitement juridique.

Le facteur « état de la concurrence » occupe une place primordiale dans la détermination du pourcentage d’aide admissible (« le sectoriel prime sur le régional »). Il suffit d’observer que son rapport de pondération est de 4 contre 1,4 ou 1,2 pour le facteur développement régional (zones sous a et c).

Dans les hypothèses les plus négatives, la réduction drastique des taux d’aides répond parfaitement à la logique de la Commission confrontée à un investissement important. Considérant le projet comme fondamental pour les investisseurs, elle estime que ces derniers le réaliseront avec ou sans aide. Il faut donc laisser agir « le libre jeu des forces du marché » et écarter les aides non nécessaires.

L’encadrement multisectoriel (2003) simplifie l’analyse. Pour un projet d’investissement supérieur à 50 millions d’euros, le montant de l’aide admissible est de : R x (50 + 0,5 x B + 0,34 x C). R est le plafond d’aide régionale autorisé par les lignes directrices. B représente la tranche des dépenses éligibles comprises entre 50 et 100 millions d’euros et C, la tranche des dépenses dépassant 100 millions d’euros.

Sur le même type de zone, plus l’investissement sera élevé en valeur absolue, plus le pourcentage d’aide diminuera en valeur relative.

L’encadrement (97) des aides au secteur de l’automobile [56], secteur d’activité emblématique pour notre matière, fait aussi ressortir la volonté de ramener l’aide à finalité régionale à un niveau marginal, dans un secteur pour lequel, et pour utiliser la phraséologie de la Commission : « le libre jeu des forces du marché est à même de… sans aide ».

Le secteur peut bénéficier d’aides à finalité régionale dans des zones assistées après une analyse coût (pour la concurrence)/ bénéfice (pour le développement régional) dite : « ACB ».

Dans un premier temps, l’aide doit être nécessaire. La preuve de cette nécessité est rapportée par l’existence d’une alternative géographique à l’implantation de l’entreprise [57]. Cette alternative confère au projet son caractère d’investissement « mobile » et à l’aide, sa nécessité [58]. Ainsi : « Aucune aide régionale ne peut être autorisée pour un projet ou les parties [59] d’un projet non mobile » [60]. Lorsque le site alternatif choisi se situe hors CE, l’investisseur doit prouver qu’il a aussi envisagé une implantation CE économiquement viable autre que celle choisie [61]. Si tel n’est pas le cas, le site d’implantation final choisi doit être considéré comme le meilleur possible (pas d’ACB) et les seules aides régionales tolérées sont celles dont l’intensité maximale sera inférieure ou égale à 10% du plafond régional autorisé [62].

Pour une description précise de l’ « ACB », il faut se reporter à l’annexe 1ère de l’encadrement. La Commission y indique que sa méthode vient de changer. Elle consiste désormais à « évaluer les coûts marginaux nets inhérents à la décision d’une entreprise automobile d’implanter un projet d’investissement mobile dans une région aidée déterminée plutôt que de retenir la meilleure alternative possible pour l’entreprise ». Ce changement de référent n’est pas anodin. Le choix du meilleur site d’implantation possible ne préjugeait pas de l’intensité de l’aide (le site était le meilleur, intensité de l’aide comprise). L’actuelle référence aux coûts marginaux nets supplémentaires vise à vérifier la proportionnalité de l’aide et donc la pertinence de son niveau d’intensité. Elle rapproche la philosophie de l’encadrement automobile de celle de l’encadrement « multisectoriel » en écartant ex tunc, tout bonus incitatif et donc tout avantage indu risquant de perturber les échanges et la concurrence provenant de la non prise en compte de l’adéquation de l’aide.

Aux termes du point 42 a) de l’encadrement multisectoriel 2002, l’intensité maximale des aides autorisées en faveur de grands projets d’investissement dans le secteur automobile, sera égale à 30% du plafond des aides régionales correspondantes, et ce, jusqu’au 31 décembre 2003.

C’est sur ce constat d’une division des taux d’aide acceptables que nous achèverons cette étude. La première conclusion à en tirer est que la politique régionale incluant les dérogations sous a) et c) du droit de la concurrence relatif aux aides d’Etat s’éclipse dans le contexte des grands projets d’investissement. Dans le meilleur des cas, les investisseurs ne pourront escompter de soutiens publics excédant 10% de leurs dépenses éligibles à une aide. Cet état de fait est à mettre au crédit du principe de libre jeu des forces du marché qui n’est que la résultante d’une conception libérale de l’économie.

S’il s’avère logique et occasionnellement vérifiable, ce principe (pour ne pas dire cette philosophie) n’en élude pas moins la possibilité et l’intérêt pour les investisseurs concernés de délocaliser leurs investissements en dehors de l’Union.

Hors hypothèse des grands investissements, la politique régionale est également en retrait au regard des exigences fondamentales du droit de la concurrence. Cette situation aux contours parfois flous reflète bien l’option actuellement retenue quant à la place respective des deux politiques.

Les prochaines adhésions à l’Union devraient relancer le débat. En effet, les futurs Etats membres n’ont pas atteint le niveau de développement économique des membres actuels et il y a fort à parier que se reposera donc bientôt avec acuité cette problématique de l’articulation des politiques de concurrence et de Cohésion …

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Sources :

[1] Voir l’article 2, les articles 158 et s..  du Traité sur l’Union européenne.

[2] A contrario, l’aide d’Etat peut donc valoir développement économique. Voir le dernier paragraphe de la page 6 du « Vademecum » de la Commission sur « les règles applicables aux aides d’Etat » Office des publications des CE, Luxembourg 2000.

[3] Ce gouvernement considérait que « La création de richesses et d’emplois dans les zones les moins favorisées de la Communauté qui constitue un des principaux objectif des politiques communautaires, serait ainsi indûment liée à la politique de concurrence » (Chapitre II, point 4, §2, de la décision n° 96/313/CE du 20/12/95 au JOCE n° L 119/96 p. 51).

[4] Cf. le règlement (CEE) n° 2052/88 au JOCE n° L 193/93 p. 5 modifié par deux règlements en 1993, eux-mêmes abrogés par le règlement général (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21/06/99 au JOCE n° L 161 p. 1.

[5] Sur toutes ces procédures, voir le Guide 1999 sur « Les actions structurelles 2000-2006 : Commentaires et règlements » Office des publications des CE, Luxembourg (99).

[6] Ce principe vaut pour les dérogations sous a et c (voir le point 5 de la Résolution du Conseil du 20/10/71 relative aux aides à finalité régionale au JOCE n° C 111 du 4/11/71, p. 1). Les aides dénuées de spécificité géographique ne peuvent recevoir le label d’aides à finalité régionale. Voir entre autres la décision n° 98/664/CE du 16/12/97 au JOCE n° L 316/98 p. 26).

[7] Pour le droit des aides, voir les lignes directrices de la Commission concernant les aides d’Etat à finalité régionale au JOCE n° C 74 du 10/03/98.

[8] Idem, Annexe III.

[9] Idem, point 5.7. On peut renvoyer sur ce point aux décisions n° 2000/736/CE du 28/06/00 au JOCE n° L297 p. 22 et n° 2001/253/COL du 8/08/01 au JOCE n° L 15/2002 p. 49. Elles illustrent bien les difficultés rencontrées par la Commission pour se conformer à ses propres plafonds d’éligibilité.

[10] Le point 3.9 des lignes directrices est relatif à la couverture maximale de population éligible sous a) et c).

[11] Idem, point 3. 10. 5.

[12] Point 3. 2, §6 de la Communication de la Commission aux Etats membres sur la politique régionale et la politique de concurrence au JOCE n° C 90/98, p. 3.

[13] Gagnaire (F), L’incompatibilité des aides d’Etat en droit communautaire, Thèse, Amiens, 2001, 428 p.

[14] Sur l’imposition de la P.A.T. (prime à l’aménagement du territoire) en tant que pierre angulaire géographique du zonage français, voir notamment les décisions n° 84/428/CEE du 27/06/84 au JOCE n° L 241 p. 21 et n° 88/565/CEE du 29/03/88 au JOCE n° L 310 p. 28  Voir aussi les pages 217 et s. du 20ème Rapport 1990 sur la politique de concurrence.

Pour le cas très particulier de l’Allemagne, voir en dernier lieu la décision n° 2001/272 du 14/03/2001 au JOCE n° L 97 p. 27 et l’arrêt CJCE du 18 juin 2002 (AFF C 242/2000, non encore publiée).

[15] En France, dès 1994, le Contrat de plan Etat/ région est mis en œuvre de façon concomitante au D.O.C.U.P.. En 2000, l’adéquation entre les zones P.A.T. et les zones d’intervention communautaire est proche de 90%.

[16] Albertini, Béranquer, Marx « Dictionnaire juridique des pouvoirs locaux » Dalloz, Paris 1993, p. 120.

[17] Vlachos G. « Droit public économique français et communautaire » Armand Colin, Collection U, Paris 1996, p. 192.

[18] Voir par exemple la décision n° 2000/621/CE du 3/05/2000 au JOCE n° L 260 p. 147.

[19] L’autorité de gestion des Fonds (la préfecture de région en France) doit démontrer qu’elle a pris les mesures nécessaires pour éviter l’octroi d’aides incompatibles. A contrario, il faut en déduire que des aides incompatibles peuvent subsister.

[20] Articles 18, §2, point b) et 19, §3, point b) du règlement général 99.

[21] Idem, article 34, §1 (pour les plafonds d’intensité, voir l’article 29, §3).

[22] Idem, article 38, §1, point c).

[23] Idem, article 39.

[24] Arrêt CJCE du 13/10/82 « Herbert Will Trawako » AFF jtes 213 à 215/81, rec. p. 3583.

[25] Rapport d’audience p. 3593. La CJCE confirme au point 22 de son arrêt.

[26] Arrêt CJCE du 14/07/98 « Gianni Bettati c/ Safety Hi-Tech Srl » AFF C-341/95, rec. I p. 4355.

[27] Voir respectivement les points 112 et 121 de l’arrêt TPICE du 12/12/96 « AIUFASS » AFF T-380/94, rec. II p. 2169.

[28] « La Commission (..) considère néanmoins que l’existence d’une réglementation prévoyant certaines aides communautaires peut suffire, par analogie, pour assurer la compatibilité d’aides nationales similaires, en particulier lorsque ces dernières cofinancent les mêmes activités » (Keppenne J-P « Guide des aides d’Etat en droit communautaire » Bruxelles, Bruylant, Collection « Pratique du droit communautaire » 1999, point 474).

Voir à titre d’exemple « réglementaire », l’article 51,§1 du règlement (CEE) n° 1257/1999 relatif au FEOGA ou le point 25 de l’encadrement multisectoriel 2002 (cité infra) qui autorise la majoration de l’intensité d’une aide cofinancée par les Fonds.

Voir à titre d’exemple contentieux la décision n° 1999/598/CE du 4/05/99 au JOCE n° L 230 p. 9 et l’arrêt « AIUFASS » précité.

[29] Arrêt TPICE du 17/06/99 « ARAP » AFF T-82/96, rec. II p. 1889.

[30] Voir respectivement les points 107, 115 et 116 de l’arrêt. La CJCE confirme cette analyse aux points 74 et s.. de son arrêt « ARAP » du 16/05/2002 relatif au pourvoi intenté contre l’arrêt du TPICE (AFF C-321/99P, rec. I p. 4287).

[31] Et pour certains se résume : sur le plan communautaire « la politique industrielle n’a dès lors rien été d’autre qu’un comportement plus ou moins utile de la politique européenne de concurrence (..) la politique industrielle européenne a été essentiellement contre interventionniste (..) » Jacquemin A. « La Communauté européenne à la recherche d’une politique industrielle concertée » REI 1983, n° 23 p. 119 (voir la page 121).

[32] La méthode de détermination des zones sous a) et c).

[33] Chapitre V, §11 et 12, de la décision n° 91/305/CEE du 24/01/91 au JOCE n° L 156 p. 39.

[34] Point 16 des conclusions sous l’arrêt CJCE du 21/03/91 « Italie c/ Commission » AFF C-303/88, rec. I p. 1433. Voir également le chapitre « l’aide régionale », §8, de la décision n° 2001/47/CE du 12/07/00 au JOCE n° L 13/2001 p. 24.

[35] Point 154 de l’arrêt TPICE du 15/06/00 AFF jtes T-298/97…, rec. II p. 2319.

[36] Contra : dans la décision n° 1999/298/CE du 10/06/98 au JOCE n° L 117/99 p. 42, la seule éligibilité des zones à l’objectif 1 des Fonds va justifier le bénéfice de la dérogation sous c) régionale.

[37] Voir entre autres les décisions n° 95/253/CE du 17/01/95 au JOCE n° L 159 p. 21 et n° 2001/803/CE du 25/04/01 au JOCE n° L 304 p. 20. Pour un exemple inverse (double éligibilité/ incompatibilité), mais dans le contexte de l’encadrement CECA, voir la décision n° 1999/148/CE, CECA du 13/05/98 au JOCE n° L 47/99 p. 61. Pour les entreprises en difficulté, voir la décision n° 2000/235/CE du 10/11/99 au JOCE n° L 74/00 p. 10.

[38] Chapitre VII, paragraphes 6 et 7, de la décision n° 92/321/CEE du 25/03/92 au JOCE n° L 176 p. 57.

[39] Décision n° 1999/718/CE du 24/02/99 au JOCE n° L 292 p. 1 (voir p. 20.). La CJCE confirme au point 49 de son arrêt du 14/09/94 « Espagne c/ Commission » AFF jtes C-278 à C-280/92, rec. I p. 4103.

[40] Point 101 de l’arrêt TPICE « BFM e EFIM » du 15/08/98 AFF T-126 et T-127, rec. II p. 3437.

[41] Décision n° 91/389/CEE « Ville de Hambourg » du 18/07/90 au JOCE n° L 251/91 p. 1.

[42] En l’occurrence, le développement régional.

[43] Chapitre IV, point 5, §2 et 3, de la décision « Ville de Hambourg ».

[44] Voir pour une autre assimilation des deux dérogations, le chapitre III, §15, de la décision n° 84/498/CE du 18/07/84 au JOCE n° L 276 p. 40. La Cour suit la même logique au point 36 de son arrêt « Alfa Roméo » du 21 mars 1991 (AFF C-305/89), rec. I p. 1603 (voir aussi les arrêts « PYRSA » et « AIUFFAS » précités).

[45] L’effet principal de la distinction entre zones a) et zones c) se manifeste lorsque la Commission exige le remboursement d’aides accordées en zone sous a), et ce, par « l’évaluation/ minoration » des sommes à restituer. Voir par exemple la décision n° 95/253/CE du 17/01/95 au JOCE n° L 159 p. 21.

[46] Point 5.10.2. de l’encadrement publié au JOCE n° C 45/96, p. 5. Le point 5.10.3 prévoit une pondération de 15 points si le projet s’inscrit dans les objectifs d’un programme-cadre communautaire de recherche (on peut ici évoquer une prime au cofinancement et à la concertation).

[47] Voir l’article 34 de l’encadrement publié au JOCE n° C 37/01 p. 3.

[48] Article 4 points 3a) et b) du règlement n° 70/2001 du 12/01/01 au JOCE L 10 p. 33.

[49] Point 3. 2. 3. §2 de l’encadrement modifié par Communication publiée au JOCE n° C 288/99. Pour un exemple clair de la place des aides à finalité régionale dans le contexte de son application, voir les points 30 et 54 à 56, de la décision n° 2000/698/CE du 13/06/00 au JOCE n° L 287 p. 51.

[50] Voir le chapitre IV, §1 et s.. de la décision n° 1999/269/CEE du 16/09/98 au JOCE n° L 109/99 p. 1. Voir également le point 36 de l’arrêt du 21/03/91 « Alfa Roméo » précité.

[51] Voir le point 69 de la décision n° 2000/129/CE du 20/07/99 au JOCE n° L 42/2000 p. 19. Cette approche déjà ancienne illustre parfaitement le postulat de la primauté du sectoriel sur le régional.

[52] Encadrement publié au JOCE n° C 107/98 p. 7, modifié par Communication publiée au JOCE n° C 70/2002. L’encadrement modifié entrera en vigueur le 31/12/2002. Pour un exemple de projet tombant sous le coup de cet encadrement, voir les points 28 à 52 de la décision n° 2001/779/CE du 15/11/00 au JOCE n° L 292/2001 p. 45.

[53] Voir respectivement les points 1. 2 et 1. 3 de l’encadrement multisectoriel 98.

[54] Sur l’ensemble des paramètres utilisés, voir le point 3. de l’encadrement 1998.

[55] Pour un exemple concret, voir la décision n° 2001/779 du 15/11/2000 au JOCE n° L 292/2001 p. 45.

[56] Encadrement publié au JOCE n° C 279 du 15 septembre 1997 p. 1.

[57] Voir le point 3. 2. a) de l’encadrement.

[58] Dans la décision n° 2000/337/CE du 15/02/00 au JOCE n° L 117 p. 26, l’aide n’est qu’une aide au fonctionnement non nécessaire car accordée après la réalisation de l’opération.

[59] Voir la décision n° 2000/318/CE du 28/07/99 au JOCE n° L 110/2000 p. 9.

[60] Sur les limites de cette interdiction, voir le point 3. 2. a), §5 et 6, de l’encadrement. Pour un exemple, voir les points 35 à 39 de la décision n° 2002/143/CE du 18/07/2001 au JOCE n° L 48/2002 p. 25.

[61] Voir les décisions n° 2001/18/CE du 29/09/99 au JOCE n° L 6/2000 p. 52 et n° 2001/489/CE du 28/02/01 au JOCE n° L 177 p. 76.

[62] Ce très faible montant est proche de ce qui pourrait résulter de l’application de l’encadrement multisectoriel 98. Voir par exemple les décisions n° 2001/47/CE du 12/07/00 au JOCE n° L 13 p. 24 et n° 2002/267/CE du 23/10/01 au JOCE n° L 92/2002 p. 26 (à partir du point 70).

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