Sélectivité d’une mesure fiscale non justifiée par l’économie du système fiscal de référence : la décision du 4/07/2016 sur la taxe « contribution santé » au secteur du tabac

Par François Gagnaire, Consultant Aides d’Etat Conseil

Dans cette décision n° 2016/1846 du 4 juillet 2016, les faits sont les suivants :

Le Parlement hongrois vote une taxe dénommée « contribution santé ». Cette taxe assise  sur le chiffre d’affaires annuel de la production et du commerce des produits du tabac en Hongrie. La taxe s’applique aux entrepositaires, importateurs et négociants agréés. La loi a pour objectif affiché de récolter des fonds pour financer le système de santé afin de renforcer la qualité des services de santé.

mesure fiscale

La taxe est progressive :

  • -0,2 % de la partie du CA comprise entre 30 millions de HUF et 30 milliards de HUF,
  • -2,5 % de la partie du CA comprise entre 30 et 60 milliards de HUF,
  • -4,5 % de la partie du CA supérieure à 60 milliards de HUF.

Cette taxe peut être réduite jusqu’à 80% si l’entreprise assujettie a effectué de certains investissements.

La Commission considère que la dégressivité de cette taxe et que ses modalités de réduction sont constitutifs d’une aide d’Etat en faveur des plus petites entreprises du secteur.

Afin de prouver cette assertion, la Commission procède comme à son habitude. Il lui faut d’abord définir le système fiscal de référence pour ce type de mesure. Il lui faut ensuite déterminer si la mesure donnée constitue une dérogation à ce système dans la mesure où elle introduit des différenciations entre opérateurs économiques. Si la mesure en question ne constitue pas une dérogation au système de référence, elle n’est pas sélective. A l’inverse (et de ce fait elle est prima facie sélective), il convient de déterminer lors de la troisième étape de l’analyse si la mesure faisant l’objet de la dérogation peut être justifiée par la nature et l’économie générale du système fiscal de référence. Si la mesure prima facie sélective est justifiée par la nature ou l’économie générale du système, elle ne sera pas considérée comme sélective et n’est donc pas une aide d’Etat.

En l’occurrence, la taxe supplémentaire est constitutive d’un système à part entière non susceptible de se rattacher à un autre système de référence. Les taux dégressifs sont constitutifs de dérogations au référent taxe sur la santé (et sont prima facie sélectifs).  Il y a donc lieu de déterminer si ces taux s’écartent du système de référence en favorisant certaines entreprises par rapport à d’autres qui se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif intrinsèque du système de référence.

L’objectif spécifique de la taxe perçue au titre de la contribution «santé» est de récolter des fonds pour financer le système de santé et de renforcer la qualité des services de santé en Hongrie. Tous les acteurs économiques impliqués dans la production et le commerce des produits du tabac doivent être considérés comme étant dans une situation de droit et de fait similaire, quels que soit leur taille et leur chiffre d’affaires.

Le caractère progressif des taux de la contribution «santé» revient donc à différencier les entreprises selon leur taille. Du fait du caractère progressif des taux, une taxe beaucoup plus faible s’applique aux entreprises ayant un chiffre d’affaires se situant dans les tranches inférieures. Il en résulte que les entreprises au chiffre d’affaires faible sont assujetties à des taux d’imposition marginaux et moyens significativement plus faibles que celles au chiffre d’affaires élevé et sont dès lors nettement moins imposées pour les mêmes activités. Par conséquent, la Commission estime que le régime à taux progressifs mis en place par la loi s’écarte du système de référence que constitue la contribution «santé» et favorise les entreprises ayant un chiffre d’affaires faible.

La Commission observe la même contradiction entre la finalité de la taxe et ses modalités de mise en œuvre pour les possibles réductions de la taxe du fait des investissements de ses redevables.

La loi opère ici une distinction entre les entreprises qui ont réalisé un investissement et les autres.

Or : « à la lumière de l’objectif spécifique de la contribution «santé» (..), les entreprises qui ont réalisé et celles qui n’ont pas réalisé d’investissements se trouvent dans une situation de fait et de droit comparable, puisque les investissements réalisés par les entreprises ne diminuent en rien les effets externes négatifs causés par le tabagisme. Bien au contraire, il semble que la possibilité de réduction de la dette fiscale en cas d’investissements visant à l’augmentation des capacités de production et de commercialisation de l’entreprise n’est pas conforme à l’objectif spécifique de la contribution «santé». La Commission estime donc que les dispositions de la loi qui prévoient la réduction de la dette fiscale en cas d’investissements opèrent une distinction entre des entreprises qui se trouvent dans une situation de droit et de fait comparable au regard de l’objectif spécifique de la contribution «santé», et créent de ce fait une dérogation au système de référence » (point 40 de la décision).

Quoi qu’il en soit, la Commission estime que, même si la capacité contributive et l’effet nocif sur la santé étaient considérés comme les principes inhérents d’une contribution «santé» basée sur le chiffre d’affaires, cela justifierait uniquement un taux d’imposition linéaire, sauf s’il est démontré que la capacité contributive et les effets négatifs sur la santé augmentent progressivement avec la croissance du chiffre d’affaires (point 45)

La Commission n’est pas convaincue que les effets sanitaires causés par la production et le commerce de produits du tabac augmentent progressivement au prorata du chiffre d’affaires généré et de la croissance du taux d’imposition applicable dans le cadre de la mesure » (point 46).

Le caractère dérogatoire d’une mesure fiscale doit être justifié par la nature ou l’économie générale du système de référence. Or, une mesure de santé publique mise en œuvre sur des critères n’ayant aucun rapport avec sa finalité est nécessairement dérogatoire, elle n’est pas justifiée par la nature (la finalité) du système général. Il en va de même pour une mesure dont le résultat est de favoriser certaines entreprises industrielles alors que sa finalité est d’inciter à consommer de l’électricité verte (voir l’arrêt du 11/12/2014)

Pour un raisonnement identique, voir la décision n° 2017/329 du 4 novembre 2016 concernant toujours la Hongrie et une taxe progressive reposant sur le même mécanisme appliquée au secteur de la publicité.

Voir également la décision Duty Free du 21/12/2016 et la décision n° 2016/2391 du 4 juillet 2016 au JOCE n° L 357/2016. En l’espèce, l’Espagne avait permis à certains clubs de foot professionnels « bénéficiaires » de conserver une forme associative fiscalement plus intéressante alors que tous les autres clubs avaient l’obligation de se transformer en société. La Commission en avait déduit au point 54 de sa décision que : « (..) les différences au niveau des résultats économiques ne peuvent pas justifier une différence de traitement en ce qui concerne la forme d’organisation obligatoire ou l’absence de choix à cet égard. Les pertes ne sont pas intrinsèques à une forme déterminée d’organisation ». Au même titre que le chiffre d’affaires d’une entreprise n’a aucun effet sur la nocivité de ses produits…              

Voici le lien vers la décision

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