Interprétation restrictive des exceptions à la règle de minimis : L’arrêt « ZPT » du 18/02/2018

Par François GAGNAIRE, Consultant Aides d’Etat Conseil

Les faits :

Dans cet arrêt du 18 février 2018 (AFF C-518/16), la Cour est confrontée à l’utilisation de la règle de minimis dans le contexte suivant :

En 2008, l’entreprise sidérurgique bulgare ZPT entend bénéficier, dans sa déclaration fiscale, d’une exonération d’impôt d’un montant de 70K€ et ce, au titre de l’article 184 de la loi sur l’impôt sur les sociétés.

Cette demande est rejetée par l’administration fiscale qui considère que les investissements pour lesquels ZPT entend bénéficier de l’exonération ont été réalisés dans des ateliers dans lesquels étaient fabriqués des produits destinés à être exportés. Or, ce type d’investissements est exclu du bénéfice de la remise d’impôt. L’article 182, paragraphe 2, point 7, de la loi relative à l’IS dispose en effet que l’exonération en cause est une aide de minimis et qu’elle ne s’applique pas : « (..) à l’investissement dans des actifs affectés à des activités liées à l’exportation vers des pays tiers ou vers des États membres ».

Le 21 mai 2010, un Tribunal administratif va condamner ce rejet en constatant que l’activité pour laquelle ZPT déclarait vouloir effectuer les investissements requis n’avait donné lieu à aucune exportation. Le 27 décembre 2011, la Cour administrative suprême casse l’arrêt du Tribunal.

ZPT attaque en responsabilité les diverses institutions citées devant le Tribunal de la ville de Sofia et ce, pour violation du droit communautaire. Le Tribunal décide de sursoir à statuer et pose plusieurs questions préjudicielles à la Cour européenne de justice. L’une des questions est ainsi libellée : « La fabrication au moyen d’actifs acquis avec des fonds provenant d’une aide d’État de produits exportés relève-t-elle d’une activité directement liée aux quantités exportées, au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1998/2006 ? Dans la négative, les États membres peuvent-ils prévoir dans leurs réglementations nationales des restrictions supplémentaires pour les exportateurs de produits fabriqués au moyen d’actifs résultant de l’investissement d’un avantage fiscal ? (..) ».

Point de droit :

La règle de minimis est, au moment des faits, régie par le règlement n° 1998/2006. Ce règlement prévoyait (ses successeurs ont conservé la même clause) que la règle de minimis connaît des restrictions et qu’elle ne peut, entre autres, s’appliquer à : « des aides en faveur d’activités liées à l’exportation vers des pays tiers ou des États membres, c’est-à-dire des aides directement liées aux quantités exportées (..) » (article 1er, point d, des règlements 1998/2006 et 1047/2013).

A l’évidence, l’article 182§2 point 7 de la loi bulgare dont les remises fiscales reposent sur la règle de minimis traduit cette exclusion en lien avec les activités d’exportation. La requérante prend également acte du fait que l’article 182, paragraphe 2, point 7, comporte une exclusion visant tous les produits exportés, alors que l’article 1er , point d), du règlement de minimis se veut plus permissif puisqu’il n’interdit (à priori) que les aides directement liées aux quantités exportées.

Position du juge :

Selon la Cour, le règlement 1998/2006 permet en premier lieu de déroger à l’obligation de notification des aides. La Cour constate ensuite que les exceptions à cette dérogation visent à en limiter la portée pour des aides qui seraient, « per se », porteuses d’entraves aux échanges et contraire à l’esprit d’un marché unique, à savoir les aides à l’exportation (principalement intracommunautaires).

Mais, second apport de cette jurisprudence, le juge rappelle que : « le règlement n° 1998/2006 n’a eu en aucun cas pour objet et n’aurait d’ailleurs pu légalement avoir pour effet, ni d’obliger les États membres à accorder certaines aides, ni de les obliger à utiliser toutes les possibilités de dérogation qu’il ouvre » (point 52 de l’arrêt). Cette conclusion est transposable à l’ensemble des règlements et lignes directrices régissant le droit des aides d’Etat. Le RGEC, par exemple, ouvre des possibilités d’exemptions de notification de certaines aides aux Etats mais ne confère en aucun cas des droits à subvention aux entreprises.

Les Etats peuvent se saisir de ces droits d’exemption en les transposant dans des règlements qui n’offrent pas de droit à subventions aux entreprises mais simplement des possibilités légales d’exemptions. Encore faut-il que ces exemptions connaissent des régimes d’aides miroirs à exempter et que les entreprises qui en fassent la demande y soient admises, ce qui est loin d’être automatique…

La Cour précise que l’article 1er point d) du règlement 1998/2006 « n’exclut pas toute aide qui pourrait avoir une incidence sur les exportations, mais seulement celles qui ont pour objet direct, par la forme même qu’elles prennent, de soutenir les ventes dans un autre État. Sont considérées comme telles les seules aides directement liées aux quantités exportées (..) » (idem point 55) et : « qu’une aide à l’investissement, à condition qu’elle ne soit pas, sous une forme ou une autre, déterminée, dans son principe et dans son montant, par la quantité de produits exportés, n’est pas au nombre des « aides en faveur d’activités liées à l’exportation », au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1998/2006 et n’entre donc pas dans le champ d’application de cette disposition, même si les investissements ainsi soutenus permettent le développement de produits destinés à être exportés » (idem point 56).

La Cour confirme ainsi que « l’exception export » du règlement de minimis est moins large que celle retenue la législation bulgare. En adoptant une interprétation plus large, voire erronée, de cette interdiction de certaines aides à l’export, les autorités bulgares sont-elles en infraction au regard de la législation communautaire ? La réponse est négative. Si les règlement, encadrements et autres lignes directrices, ne confèrent pas de droit à subvention en se contentant d’en ouvrir la possibilité, les Etats ne sont pas obligés d’y recourir. Et, si les Etats ne peuvent assouplir les règles fixées par les règlements et autres textes communautaires, rien ne leur interdit de durcir les dérogations ouvertes pas lesdits textes afin de limiter encore plus l’impact des aides d’Etat.

Ceci amène la Cour à conclure que : « l’article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1998/2006 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à des dispositions de droit national, telles que celles en cause au principal, qui excluent du bénéfice d’un avantage fiscal constituant une aide de minimis les investissements dans des actifs affectés à des activités liées à l’exportation » (Point 58 de l’arrêt).

Pour un commentaire relatif aux obligations résultant de l’application de la règle de minimis (calcul de l’équivalent subvention contenu dans une prime de garantie), voir l’arrêt Pollmeier.

Texte de l’arrêt

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