Par François GAGNAIRE, consultant Aides d’Etat Conseil
Les faits :
Des sociétés slovènes faisant partie d’un groupe contrôlé par une société italienne sont concessionnaires de la construction et de la gestion d’un port de plaisance dénommé Marina di Isola et situé sur la commune d’Izola.
Ces sociétés se plaignent auprès de la Commission européenne d’aides perçues par une autre société slovène (Komunala Izola) appartenant à la commune d’Izola. Komunala Izola est elle-même gestionnaire d’un autre port de plaisance situé à proximité de celui de Marina di Isola.
Les aides en question sont 1/ un régime de taxation préférentiel pour l’utilisation du plan d’eau (environ 100K€), 2/ une exonération de la redevance pour la concession de la gestion du port dont bénéficie Komunala Izola (environ 60K€/an, 3/ une exonération des charges payées pour l’exercice de l’activité de gestion du port, comme la collecte des ordures ou la mise à disposition de terrains et d’aires de stationnement par la commune d’Izola sans contrepartie (environ 100K€/an).
Par décision C(2017) 5049 final, du 20 juillet 2017, la Commission maintient qu’il n’y a pas d’aide d’Etat de la Commune d’Izola en faveur de Komunala Izola dans la mesure où les mesures en cause ne seraient pas susceptibles de produire des effets sur les échanges de par leur caractère local. Or, une mesure qui n’a pas d’effet sur les échanges ne peut être qualifiée d’aide d’Etat.
Afin d’étayer sa thèse, la Commission avance les arguments suivants :
1/ Les biens ou les services sont fournis dans une zone limitée à l’intérieur d’un État membre et ne sont pas susceptibles d’attirer des clients en provenance d’autres États membres (§37 à 39 de la décision) ;
2/ Seuls 37 des 505 postes d’amarrage concernés sont susceptibles d’être en situation de concurrence avec les services de location offerts par les sociétés privées et ils ne représentent qu’une part insignifiante du marché slovène (§40 et 41 de la décision) ;
3/ l’activité commerciale exercée dans le port géré par Komunala Izola est très limitée et les services offerts ne seraient pas comparables à ceux offerts par les requérantes (§42 à 45 de la décision) ;
4/ il est peu probable que les mesures dénoncées puissent avoir plus qu’un effet marginal sur les investissements transfrontaliers (§46 et 47 de la décision).
2/ Le recours devant le Tribunal :
Le Tribunal va confirmer l’approche purement locale prônée par la Commission. C’est d’abord l’étude de marché qui est validée. La Commune d’Izola située sur la côte adriatique compte 16 000 habitants et disposerait de la plus grande marina de Slovénie avec 700 postes d’amarrages pour des yachts de plus de 30 mètres et une zone d’hivernage pour environ 50 yachts.
Le port géré par Komunala Izola dispose de 505 postes d’amarrages dont 468 sont réservés à des locaux (pêcheurs, administration, résidents permanents). Seuls 37 postes (1,07% de l’offre slovène et 0,05% de l’offre total sur l’adriatique) représentant un chiffre d’affaires annuel de 91K€ sont disponibles à la location temporaire et donc en situation de concurrence avec d’autres ports touristiques.
Le Tribunal va également valider le constat de la Commission selon lequel le niveau d’activité de Komunala Izola et celui des requérants ne seraient pas comparables. L’offre de service de ces derniers serait nettement plus importante et ciblerait des clients étrangers en utilisant des sites spécialisés ce que ne pourrait faire Komunala Izola avec seulement 27 postes d’amarrage disponibles et un port ayant une profondeur limité empêchant l’amarrage de bateaux de plus de 8 mètres.
Au final, le Tribunal considère que : « Ces constatations ont permis de corroborer l’appréciation qui figure au paragraphe 38 de la décision attaquée selon laquelle Komunala Izola limite la quasi-totalité de son offre de services à la municipalité d’Izola et, partant, à une zone restreinte en Slovénie, de sorte que sa présence sur le marché des postes d’amarrage dans les ports de plaisance tant en Slovénie qu’au niveau de l’Adriatique apparaît comme très limitée et de nature purement locale » (pt 93 de l’arrêt).
Fort de l’ensemble de ces constats, le Tribunal toujours sur le fondement de la décision de la Commission élabore une méthodologie juridique propre au secteur des ports de plaisance permettant de conclure au caractère purement local des aides qui leur sont octroyées et à la sortie de ces dernières du champ d’application du droit des aides d’Etat (point 96 à 100 de l’arrêt) :
« À cet égard, la Commission a rappelé au préalable, au paragraphe 37 de la décision attaquée, sa pratique décisionnelle selon laquelle, dans plusieurs cas, elle avait déjà estimé que certaines activités, en ce compris celles de gestion de ports de plaisance, n’avaient qu’un impact purement local lorsque, premièrement, le bénéficiaire d’aides alléguées limitait son activité au sein d’un État membre et n’était pas susceptible d’attirer des consommateurs d’autres États membres et, deuxièmement, il ne pouvait être prévu, avec un degré suffisant de certitude, que les mesures en cause auraient plus qu’un effet marginal sur les conditions d’investissement et d’établissement transfrontalières » (point 96 de l’arrêt).
« L’analyse de la Commission doit être approuvée. En premier lieu, il y a lieu de relever que la Commission a effectué à juste titre une distinction entre les postes d’amarrage destinés aux résidents locaux, d’une part, et ceux accessibles aux plaisanciers provenant d’autres États membres, d’autre part. En effet, seuls ces derniers doivent être pris en considération au titre de l’évaluation de l’affectation des échanges entre États membres, en ce qu’ils sont susceptibles d’attirer des propriétaires de bateaux de plaisance en provenance d’autres États membres qui pourraient les préférer à ceux situés dans d’autres États membres. À l’inverse, les 468 postes d’amarrage réservés aux résidents, dont la location est assortie d’une interdiction de sous-location ou d’exercice d’une activité commerciale (paragraphes 18 et 40 de la décision attaquée), ne sont pas susceptibles d’attirer des touristes en provenance d’autres États membres ». (Idem point 100).
3/ Point de droit :
Pour une analyse plus approfondie, voir article sur la révolution du purement local. Nous ne ferons ici que rappeler les grandes lignes de cette révolution jurisprudentielle et ses on probable devenir.
Jusqu’en 1992 (introduction de la règle de minimis dans l’encadrement des aides aux PME), toute aide même marginale est considérée fausser la concurrence et entraver les échanges (toute aide renforce la position d’une entreprise par rapport à ses concurrents et par voie de conséquence, sa position dans les échanges). La règle de minimis vient assouplir la rigidité (pour ne pas dire, dans certains cas, l’absurdité) de la règle en considérant que toute aide inférieure à 200K€ sur 3 ans ne peut entraver les échanges et fausser la concurrence et ne peut donc s’assimiler à une aide d’Etat.
Le purement local s’inscrit dans cette veine et vise aussi à sortir de la catégorie contraignante des aides d’Etat, des mesures qui n’ont pas d’effet avéré ou potentiel sur les échanges communautaires. La Commission n’en est pas à son coup d’essai en la matière, car comme le rappelle sa communication de 2016 sur la notion d’aide d’Etat du 19 juillet 2016 (pts 196 et s..), elle a déjà pris un certain nombre de décisions (une vingtaine) dans lesquelles elle a considéré que les aides en cause visaient des activités qui ne pouvaient donner lieu à des échanges communautaires ou affecter ces derniers.
Cet arrêt a ceci de particulier qu’il soumet pour la première fois la notion de purement local au juge communautaire qui la valide et constate en l’espèce sa pertinence (pour un exemple contraire de rejet du purement local dans le secteur portuaire, voir l’arrêt du 30 avril 2019).
Attention cependant, il faudra attendre que la Cour de Justice se prononce sur cette notion et qu’elle la valide également. Il faudra ensuite (ce que la Commission considère comme impossible au point 197 de sa communication de 2016) définir des critères distincts propres à chaque secteur d’activité. A l’évidence, les critères de non affectation des échanges ne peuvent être les mêmes pour les ports de plaisance que pour les musées…
In fine, sauf à rédiger une sorte de « règlement général d’exclusion purement locale par catégorie », la Commission soucieuse de concentrer son contrôle sur les affaires les plus importantes devra consacrer un temps important au contrôle a posteriori des mesures purement locales prises par les collectivités étant entendu que cette qualification (comme celle de minimis) rencontre un vif succès auprès desdites collectivités…