Organismes intermédiaires et ressources d’origine étatique : la décision Banca Terca du 23 décembre 2015.

Par François GAGNAIRE, Consultant Aides d’Etat Conseil

Dans sa décision du 23 décembre 2015 (décision n° 2016/1208 au JOUE n° L 203/2016), la Commission est à nouveau confrontée à la question de l’origine étatique des fonds des organismes intermédiaires.

Les faits sont relativement simples, la Banque italienne Terca est en difficulté et le FIDT (Fonds interbancaire de protection des dépôts) vient à son secours.

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Le préalable qui s’impose à la Commission est de déterminer si oui ou non le FITD peut être considéré comme autonome de l’Etat.  Dans le cas contraire, il s’agira de qualifier ses ressources d’origine étatique et par voie de conséquence, les mesures prises en faveur de Terca, d’aides d’Etat. Les principales caractéristiques du FIDT sont les suivantes :

Le FITD est le seul système italien de garantie des dépôts. Sa forme est celle d’un consortium obligatoire de droit privé. Son adhésion est ouverte à des banques à l’exception des coopératives de crédit. Ses statuts sont approuvés par la BI (Banque d’Italie):

Le FITD peut mettre en œuvre, sous certaines conditions, des aides en faveur de membres du consortium placés sous le régime de l’administration spéciale. Ces aides sont financées a posteriori par les contributions obligatoires des banques membres du consortium. Les contributions individuelles sont proportionnelles aux dépôts garantis détenus par chacune des banques.

Les décisions relatives aux aides sont prises par les deux organes de direction du FITD :

1) Le conseil décide à la majorité absolue des membres présents à la réunion durant laquelle est adoptée la décision. Son président est élu par les membres du conseil. Les autres membres sont choisis au prorata du montant des dépôts garantis détenus par chaque banque; les entités versant plus de contributions sont donc privilégiées mais les banques de plus petite taille ont toutefois la garantie d’être représentées.

2) Le comité de gestion (qui décide à la majorité des membres présents) est composé du président du conseil et du vice-président du conseil qui revêt les fonctions de vice-président du comité ainsi que de six autres membres du conseil.

Aux fins du jugement relatif aux fonds utilisés par le FIDT, la Commission rappelle la jurisprudence en vigueur dont nous ne retranscrirons que l’essentiel :

« Le simple fait que ces ressources soient financées par des contributions privées n’est pas suffisant pour exclure le caractère public desdites ressources. Le facteur déterminant n’est pas l’origine directe des ressources, mais le degré d’intervention de l’autorité publique dans la définition des mesures et de leur modalité de financement (point 112 de la décision)

De plus, comme la Cour l’a souligné dans les affaires Ladbrok, Stardust Marine et Doux Élevage, les ressources qui restent sous le contrôle public, et donc à la disposition des autorités publiques, constituent des ressources d’État (point 113).

Dès lors (..), une mesure est imputable à l’État et financée par des ressources d’État lorsqu’un ensemble d’indices montre que, sur le fondement de la législation nationale, l’État exerce un contrôle et une influence pour garantir, à travers l’utilisation de ressources d’une entité privée, la réalisation d’un objectif d’intérêt public confié à cette entité (point 115).

La directive européenne n° 94/19/CE a introduit les systèmes de garantie des dépôts avec l’objectif politique de préserver et d’augmenter «la stabilité du système bancaire», en leur donnant le mandat de protéger les déposant. Les États membres ont l’obligation de créer un ou plusieurs systèmes de garantie des dépôts pour rembourser les déposants en cas de défaillance d’un établissement de crédit. La directive n’aborde pas la possibilité d’autres interventions (aides d’Etat). Par le fait, il relève du pouvoir discrétionnaire des États membres de permettre aux systèmes de garantie des dépôts d’aller au-delà du cadre du simple remboursement et d’utiliser différemment les moyens financiers disponibles.

La directive n° 2014/49/UE est plus explicite sur la possibilité de mesures alternatives (aides). La finalité desdites mesures doit toujours être de prévenir la défaillance d’un établissement de crédit, de manière à éviter non seulement «les coûts de remboursement des déposants», mais aussi le «coût occasionné par la défaillance d’un établissement de crédit pour l’économie dans son ensemble».

La protection de l’épargne et des déposants est inscrite dans la constitution italienne et la loi bancaire italienne (TUB) prévoit également en son article 96 que : « les systèmes de garantie des dépôts peuvent prévoir d’autres cas et formes d’intervention en plus du remboursement des déposants ». La Commission en conclue que : « l’article 96 bis du TUB représente, d’une part, la base de la reconnaissance du FITD en tant que système de garantie des dépôts obligatoire en Italie, et accorde, d’autre part, au FITD la compétence de la mise en œuvre des interventions d’aide ».

Pour ce qui est du FIDT, la Commission (point 122) confirme conformément à la JP Stardust Marine que son organisation sous forme de consortium privé importe peu et que : « Les objectifs du FITD, à savoir la poursuite des intérêts communs de ses membres à travers le renforcement de la sécurité des dépôts et la protection de la réputation du système bancaire, coïncident clairement avec les intérêts publics ».

Considérant ce qui précède et, à la différence de l’affaire Doux Élevage, où l’objet de l’approbation ex post par l’administration publique avait un caractère purement procédural, la BI doit approuver toute intervention du FITD sur le fond et en évaluer la conformité au mandat public, conformément à la loi bancaire (point 124).

Ces conditions cumulatives impliquent que la décision de mettre en œuvre une aide puisse être adoptée seulement si elle permet au FITD de remplir son propre mandat public de protection des épargnants. Le fait que l’approbation de l’intervention par la BI soit nécessaire, conformément au TUB, corrobore cette priorité (point 126).

Outre ces pouvoirs sur le FITD conférés à la BI en vertu du TUB, seules les banques soumises au régime de l’administration spéciale peuvent bénéficier des interventions du FITD. C’est le ministère de l’économie et des finances, sur proposition de la BI, qui ordonne par décret de placer une banque sous le régime de l’administration spéciale (point 128).

Les documents transmis par l’Italie mettent en avant que la BI a autorisé les interventions spécifiques en faveur de Tercas en protégeant les intérêts des déposants et des clients au sens des dispositions de l’article 96 ter, paragraphe 1, point d), du TUB. Par conséquent, la BI a autorisé les interventions spécifiques du FITD en cause en lien avec des dispositions nationales spécifiques de droit public (point 131).

La Commission conclut que, contrairement à l’affaire Doux Élevage, où la Cour a statué que les finalités de l’intervention avaient été entièrement établies par l’organisation, ces finalités n’ont, en l’espèce, certainement pas été entièrement établies par le FITD. Elles sont en effet strictement prescrites par son mandat public, au sens du TUB, et sont contrôlées dans leur substance par les autorités publiques (point 132).

Par ailleurs, la décision de procéder à une intervention est adoptée par les organes de direction du FITD. Indépendamment de leurs intérêts individuels, les banques associées ne peuvent ni exprimer un veto sur cette décision, ni se dissocier de l’intervention, et elles doivent contribuer au financement de l’intervention approuvée (point 135).

Cela amène la Commission à la conclusion que l’intervention est imputable au FITD et non aux banques du consortium, et que les ressources utilisées pour mettre en œuvre les interventions sont des ressources du FITD, et non des ressources propres des banques du consortium (point 136).

Par conséquent, puisque tant l’adhésion au FITD que les contributions aux interventions décidées par le FITD sont obligatoires (..) Les ressources employées pour financer ces interventions sont clairement prescrites, gérées et réparties en conformité avec la loi et d’autres réglementations publiques, et revêtent donc un caractère public (point 137).

La Commission conclut donc qu’en l’espèce, les autorités italiennes exercent, tant sur le plan du principe que dans la pratique, un contrôle permanent sur la conformité de l’utilisation des ressources du FITD aux objectifs d’intérêt général et qu’elles ont une influence sur l’utilisation de ces ressources par le FITD (point 138).

Cette décision qui entérine l’origine étatique des fonds gérés par le FIDT s’inscrit dans la ligne de la jurisprudence de la Cour dans son arrêt préjudiciel du 19 décembre 2013 : « Association Vent De Colère! Fédération nationale e.a. c/ Ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement et Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie ».

La constitution de fonds intermédiaires hors gestion directe de l’Etat et ce, quel que soit le sujet ou le domaine de leur intervention, impose une expertise permettant de conclure si oui ou non les fonds utilisés relèvent de ressources d’origine étatique et peuvent faire l’objet d’une application du droit des aides d’Etat.

Voici le lien vers la décision

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