Par F. Gagnaire, docteur en droit public, directeur du Cabinet Aides d’Etat Conseil.
En substance :
| Aux termes de l’’article 107§2, point a) du TFUE : Sont compatibles avec le marché intérieur:
a) les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu’elles soient accordées sans discrimination liée à l’origine des produits ».
Contrairement à l’article 107§3, l’article 107§2 prévoit une compatibilité automatique des aides qui remplissent les conditions qu’il énonce. Il en résulte, pour la Commission, un pouvoir discrétionnaire limité. Ce caractère automatique des dérogations de l’article 107§2 n’est cependant pas synonyme de compatibilité de plein droit. Tout comme les autres dispositions de l’article 107, le §2 est dépourvu d’effet direct. De ce fait, hors hypothèse d’une exemption mentionnée dans le RGEC, les aides fondées sur l’article 107§2 TFUE doivent être notifiées avant mise en œuvre.
Le potentiel de l’article 107§2 point a) en matière d’aides à caractère social doit être évalué à l’aune de son champ d’application. Ce dernier se cantonne aux aides destinées au consommateur final, notamment sous la forme de tarifs préférentiels, de bons, d’accès gratuit etc. L’article 107§2 ne peut donc servir de fondement au financement (direct) des opérateurs de service et ce, tant pour leurs investissements que pour leur fonctionnement.
Néanmoins, le financement de la demande agit indirectement sur la solvabilité de l’offre de services et peut être une, voire la seule, solution économique alternative pour soutenir cette dernière dans certains cas. Le financement du consommateur final peut aussi éviter le recours à d’autres bases juridiques plus contraignantes. A ce jour, le RGEC ne comporte qu’une exemption fondée sur l’article 107§2, point a), à savoir les aides sociales au transport en faveur des habitants de régions périphériques (art 51 RGEC) et il ne tient qu’aux Etats d’encourager la Commission d’en intégrer d’autres dans le RGEC. |
- Contextualisation : les dérogations à l’interdiction des aides d’Etat.
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que :
| « 1. Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». |
L’article 107, paragraphes 2 et 3, pose des dérogations (« prévues par le Traité ») à l’interdiction de principe des aides d’Etat énoncée en son paragraphe 1.
Si le §3 utilise le conditionnel en affirmant que « Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur () », le §2 adopte quant lui, la forme affirmative « Sont compatibles avec le marché intérieur » :
Là où les dérogations de l’article 107§3 reposent presque exclusivement sur le pouvoir discrétionnaire de la Commission, les dérogations de l’article 107§2 s’affirment comme des dérogations automatiques.
| Article 107§3 TFUE
« 3. Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur: a) les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi (..); b) les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre; c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun; d) les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun; e) (..). |
La (première) dérogation surlignée du point c) est la base juridique commune à environ 75% des exemptions de notification du Règlement Général d’Exemption par Catégorie (ci-après RGEC).
Les aides à la R§D et à l’innovation (section 4 du RGEC), de même que les aides à la protection de l’environnement (section 7 du RGEC), pour ne citer qu’elles, sont toutes fondées sur cette dérogation de la première partie du point c) souvent qualifiée de « sectorielle » par opposition à la partie régionale de cette même dérogation (« le développement de certaines région économiques »).
Dans ce contexte juridique et comme le reconnaît la Cour de Justice, dans un attendu de principe : « L’application de l’article [107], paragraphe 3, implique des appréciations d’ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire. La Commission dispose, à cet égard, d’un large pouvoir d’appréciation » (CJCE, Philip Morris, 1980). Ce « large pouvoir d’appréciation », pour ne pas dire ce pouvoir discrétionnaire, ne se heurte qu’à un contrôle limité du juge « Dès lors, le contrôle juridictionnel doit se limiter à vérifier le respect des règles de procédure et de motivation, l’exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir » (idem).
Le pouvoir discrétionnaire dont dispose la Commission sur la mise en œuvre des dérogations de l’article 107§3 s’exprime d’abord en amont de sa pratique décisionnelle.
Bien avant le premier RGEC de 2008 (règlement n° 800/2008), la Commission a développé une pratique consistant à publier des lignes directrices (souvent qualifiées d’encadrements) dont la vocation est d’expliquer aux tiers sa position sur la possible compatibilité de tel ou tel type d’aide.
Ces outils visent tout autant les thématiques d’aide horizontales (environnement, R§D ..) que verticales (Haut-débit, énergie, culture et patrimoine, infrastructures ..). A chaque thématique correspond un état des lieux (exemple : l’effort des Etats membres en matière de R§D), les objectifs poursuivis par la politique de concurrence et les aides permettant d’y parvenir. La Commission y mentionne aussi les aides qu’elle considère, dans tous les cas, comme incompatibles et celles qui pourraient l’être moyennant certaines conditions.
Ces lignes directrices sont le cadre de référence des Etats qui doivent notifier une aide.
Le pouvoir discrétionnaire de la Commission se déporte depuis 2008 vers le RGEC dont la vocation est de compiler l’ensemble des hypothèses d’aide de droit commun exemptées de notification et donc a priori compatibles. Cette compatibilité requière le respect de conditions communes et spécifiques définies par la Commission.
Le pouvoir discrétionnaire de la Commission sur les dérogations de l’article 107§3 est donc considérable et peu contraint par le juge.
Pour ce qui est des dérogations automatiques de l’article 107§2, le pouvoir discrétionnaire de la Commission se limite à un pouvoir de contrôle des conditions légales de mise en œuvre desdites dérogations qui n’est cependant pas dénué de tout pouvoir d’interprétation.
En revanche, et pour ce qui est de la forme (la procédure), les articles 107§2 et 107§3 partagent un cadre commun fixé par l’article 108 TFUE
(1) Nous avons volontairement intégré les aides exemptées de notification dans la catégorie des aides existantes et non dans une nouvelle catégorie d’aides nouvelles exemptées de notification sur le fondement de l’article 109 TFUE. Les implications de ce choix sont plus conceptuelles que concrètes et n’ont qu’un impact très marginal sur le contrôle des aides d’Etat. Nous renvoyons sur ce point à la fiche dédiée aux articles 108 et 109 TFUE.
L’article 108 impose la notification préalable à la Commission de toutes les aides nouvelles relevant indistinctement des articles 107§2 et 107§3. Les aides existantes (pour l’essentiel les aides exemptées) échappent à cette notification.
Comme le montre le schéma 2, la Commission n’est pas pour autant absente de la mise en œuvre de l’article 107§2, notamment lorsque celui-ci sert de base juridique à la notification d’une aide.
- La nature juridique des dérogations de l’article 107§2.
Qualifier les dérogations de l’article 107 §2 de dérogations « de plein droit » prêterait à confusion car ces dérogations automatiques devront obligatoirement, lorsqu’elles ne sont pas couvertes par une exemption, être préalablement notifiées à la Commission.
| Les trois dérogations mentionnées aux points a), b) et c) de l’article 107§2, sont :
« a) les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu’elles soient accordées sans discrimination liée à l’origine des produits, b) les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires, (2) c) les aides octroyées à l’économie de certaines régions de la république fédérale d’Allemagne affectées par la division de l’Allemagne, dans la mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages économiques causés par cette division (..) » (2) La dérogation du point c) est toujours inscrite dans le Traité mais, du fait de son abrogation, ne sera pas abordée.
|
Si les deux hypothèses de l’article 107§2 sont dérogatoires à l’article 107§1, cela signifie qu’elles sont elles-mêmes, à l’instar des dérogations du paragraphe 3, des hypothèses (dérogatoires) d’aide d’Etat.
Il suffit pour s’en convaincre de lire le visa du RGEC. Ce dernier mentionne l’article 107 dans son ensemble et pas uniquement l’article 107§3. De plus, l’article 107§2 points a) et b) est explicitement la base juridique de deux exemptions RGEC. Or, une mesure exemptée au titre du RGEC est de droit, une aide d’Etat.
C’est à partir de ce constat juridique initial qu’il convient d’appréhender la portée dérogatoire de l’article 107§2. Invoquer le bénéfice de cette dérogation ne modifie en rien la nature économique des mesures visées. Ces hypothèses dérogatoires demeurent des hypothèses d’aides d’Etat au sens de l’article 107§1. Autrement dit, les dérogations du paragraphe 2 ne sont pas des exceptions à la qualification d’aide d’Etat mais des exceptions à l’incompatibilité de principe des aides d’Etat.
- 2. L’absence d’effet direct de l’article 107.
Dans son célèbre arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963, la Cour admet qu’une disposition du Traité peut produire un effet direct lorsqu’elle est claire, précise et inconditionnelle. Cet effet direct désigne l’aptitude d’une norme à être invoquée par les justiciables devant une juridiction nationale.
Si l’article 108§3 (clause de « standstill » interdisant aux Etats de verser une aide tant que la Commission ne s’est pas prononcée sur sa compatibilité) est bien pourvu d’un effet direct, il en va autrement de l’article 107.
L’absence d’effet direct de l’article 107 (dont le 107§2) entendu comme la possibilité pour un juge national de constater lui-même la compatibilité d’une aide ne résulte pas d’un défaut de précision de la norme la rendant inapplicable. La portée de l’interdiction de l’article 107§1 qui définit les aides d’Etat est claire et les dérogations des articles 107§2 et 3 le sont aussi.
L’absence d’effet direct de l’article 107 découle de l’économie institutionnelle du régime des aides d’Etat qui confère à la Commission la compétence exclusive d’examen de la compatibilité de aides d’Etat (CJCE 22 mars 1977 : « Steinike et Weinlig c/ RFA » AFF 78/76, CJCE 21 novembre 1991, FNCE, AFF C-354/90, CJCE 11 juillet 1996 « SFEI » AFF C-39/94…).
Ainsi (v. SCHEMA 2), lorsque l’article 107 §2 TFUE affirme que certaines aides « sont compatibles », cela ne signifie pas que ces aides peuvent être directement mises en œuvre par les Etats sans l’aval préalable de la Commission. Mais, cela induit que la marge d’interprétation de la Commission sera plus technique (respect des conditions objectives fixées par le Traité) que discrétionnaire et que son examen de compatibilité de l’aide sera essentiellement borné par les conditions légales de mise en œuvre des dérogations de l’article 107§2.
Les aides prises sur le fondement de l’article 107§2 n’écartent pas, le cas échéant, l’obligation de notification à la Commission (v. SCHEMA 1).
- Des dérogations automatiques nécessitant une vérification de leurs conditions légales de mise en œuvre
Là où les dérogations de l’article 107§3 offrent au pouvoir discrétionnaire de la Commission un véritable champ d’expression en affirmant que « Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur », le caractère automatique des dérogations de l’article 107§2 restreint ce pouvoir discrétionnaire. Dans cette occurrence, la Commission se voit attribuer un rôle plus encadré de contrôle des conditions objectives posées par le Traité dans le cadre des dérogations de l’article 107§2. Il n’en demeure pas moins que ce contrôle oblige la Commission à donner son interprétation de certaines notions non, ou insuffisamment, définies.
S’agissant de dérogations automatiques, la Commission ne pourrait, sous peine de violer le Traité, imposer de conditions restrictives allant au-delà des conditions objectives posées par ce dernier. La Commission ne peut ainsi modifier l’esprit de la dérogation mais se doit d’en vérifier la lettre.
La dérogation du point a) de l’article 107§2 par exemple, pose des conditions qui doivent être interprétées et précisées. Par exemple, l’aide doit avoir un caractère social… Comment caractériser ledit caractère social ? L’aide doit aussi être allouée aux consommateurs individuels. Cela interdit-il la possibilité de faire transiter l’aide en cause par des intermédiaires ? L’aide ne doit pas non plus être discriminatoire quant à l’origine des produits. Comment traduire concrètement cette condition ?
- Modalités de vérification des conditions de mise en œuvre légales des dérogations de l’article 107§2 par la Commission.
Les aides allouées sur le fondement des dérogations de l’article 107§2 sont partiellement exemptées au titre du RGEC. Dans les autres hypothèses, elles doivent être notifiées.
4.1 Conditions légales de mise en œuvre du point b)/ l’article 50 du RGEC
Le point b) de l’article 107§2 mentionné ci-avant fait l’objet de la section 8 du RGEC comprenant un seul article 50 dont la base juridique explicite est bien l’article 107§2, point b).
| Pour rappel : article 107§2, point b)
b) les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires, Exemption RGEC Article 50 du RGEC dispose que : 1. Les régimes d’aides destinés à remédier aux dommages causés par les séismes, les avalanches, les glissements de terrain, les inondations, les tornades, les ouragans, les éruptions volcaniques et les feux de végétation d’origine naturelle sont compatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 2, point b), du traité et sont exemptés de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité, pour autant que les conditions prévues par le présent article et au chapitre I soient remplies. 2. Les aides sont octroyées sous réserve des conditions suivantes: a) les autorités publiques compétentes d’un État membre ont reconnu officiellement l’événement comme une calamité naturelle; et b) il existe un lien de causalité direct entre la calamité naturelle et le préjudice subi par l’entreprise concernée. 3. Les régimes d’aides liés à une calamité naturelle donnée sont mis en place dans les trois années qui suivent la survenance de l’événement. Les aides relevant de ces régimes sont octroyées dans les quatre années qui suivent la survenance de l’événement. 4. Les coûts résultant du préjudice subi comme conséquence directe de la calamité naturelle, tels qu’évalués par un expert indépendant reconnu par l’autorité nationale compétente ou par une entreprise d’assurance, constituent les coûts admissibles. (..). 5. L’aide et les autres sommes éventuellement perçues comme indemnisation du préjudice, notamment au titre de polices d’assurance, n’excèdent pas 100 % des coûts admissibles. |
-Le paragraphe 1, de l’article 50, précise utilement (et discrétionnairement) à quoi correspondent les « calamités naturelles et autres événements extraordinaires ».
-Le paragraphe 2 pose des conditions à une aide :
i/ L’événement en cause doit être reconnu officiellement par les pouvoirs publics (arrêté interministériel de catastrophe naturelle),
ii/ Il doit y avoir un lien de causalité direct entre la calamité naturelle et le préjudice subi par l’entreprise concernée,
-Le paragraphe 3 inscrit l’événement et son indemnisation dans un délai raisonnable.
-Le paragraphe 4 requière l’intervention d’un expert indépendant reconnu par les autorités publiques et en charge d’évaluer le préjudice indemnisable.
Toutes ces conditions techniques discrétionnairement posées par la Commission relèvent d’une logique assurantielle et n’altèrent en rien la portée originelle de l’article 107§2 b). Pour le dernier paragraphe de l’article 50, voir infra, point 6.
4.2 Conditions légales de mise en œuvre du point a)
4.2.1 L’article 51 du RGEC.
Les aides à caractère social de l’article 107§2, point a) ne font pas l’objet d’une exemption générique dans le RGEC. Ce dernier comprend une section 9 intitulée : « Aides sociales au transport en faveur des habitants de régions périphériques » avec un seul article 51 portant le même libellé.
Contrairement à l’article 50 avec la dérogation du point b), l’article 51 ne reprend pas l’intégralité du potentiel champ d’application de l’article 107§2, point a).
| Pour rappel : article 107§2, point a)
« a) les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu’elles soient accordées sans discrimination liée à l’origine des produits ».
Exemption RGEC Article 51 du RGEC : « Aides sociales au transport en faveur des habitants de régions périphériques » : 1. Les aides au transport aérien et maritime de passagers sont compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 2, point a), du traité et sont exemptées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité, pour autant que les conditions prévues par le présent article et au chapitre I soient remplies. 2. Les aides doivent bénéficier dans leur intégralité aux consommateurs finals dont la résidence normale se trouve dans une région périphérique. 3. Les aides sont octroyées pour le transport de passagers sur une liaison reliant un aéroport ou un port situé dans une région périphérique à un autre aéroport ou port de l’Espace économique européen. 4. Les aides sont octroyées sans discrimination quant à l’identité du transporteur ou au type de service et sans restriction quant à la liaison précise à destination ou en provenance de la région périphérique. 5. Les coûts admissibles correspondent au prix d’un billet aller-retour en provenance ou à destination de la région périphérique et incluent toutes les taxes et autres suppléments facturés par le transporteur au consommateur. 6. L’intensité de l’aide n’excède pas 100 % des coûts admissibles. |
L’article 51 cible d’abord des aides à caractère social.
Le caractère social d’une aide peut, en pratique, ressortir de son allocation exclusive à certaines catégories prédéfinies de la population considérées comme défavorisées ou découler d’une aide allouée à tous mais majorée pour certains sur le fondement de leurs revenus par exemple. L’aide vise ici « la catégorie » des habitants des régions périphériques (3)
(3) Aux termes du point 7 de l’article 2 du RGEC (« définitions »), les régions périphériques sont : les régions ultrapériphériques, Malte, Chypre, Ceuta et Melilla, les îles appartenant au territoire d’un État membre et les zones à faible densité de population;
A cette catégorie de bénéficiaires s’ajoute une finalité qui consistant à faciliter le transport maritime ou aérien d‘un port ou aéroport d’une région périphérique vers un autre port ou aéroport de l’espace économique européen. L’aide sociale du point a) est ici « sectorisée » au transport par voie maritime ou aérienne.
La seconde condition posée à l’article 51 du RGEC reprend celle du point a) de l’article 107§2, à savoir que les aides doivent bénéficier dans leur intégralité aux consommateurs finals (qui équivalent aux consommateurs individuels) dont la résidence normale (4) se situe en région périphérique
(4) Aux termes du point 132 de l’article 2 du RGEC, une résidence normale est « le lieu où une personne physique demeure pendant au moins 185 jours par année civile (..) ».
La rédaction proposée n’interdit pas que l’aide transite par un tiers (le plus souvent l’opérateur lui-même), à charge pour ce dernier de la redistribuer ou de la soustraire intégralement du coût de son service (exemple des CROUS dans le contexte de la mobilité des étudiants).
La troisième condition de l’article 107§2, point a (absence de discrimination liée à l’origine des produits) est reprise « mutatis mutandis » par l’article 51 (§4) : l’aide ne devra ainsi pas favoriser un opérateur du fait de sa nationalité par exemple ou une destination en particulier.
Enfin, les coûts pris en compte seront les coûts des billets aller-retour chargés de toutes les taxes de transport. Cette assiette éligible sera subventionnables à hauteur de 100% maximum (sur la signification de ce taux, voir infra point 6.).
4.2.2 L’utilisation de l’article 107§2 point a) par les Etats.
L’article 51 a été introduit par le RGEC n° 651 de 2014. A compter de cette date, la notification des hypothèses issues de cette exemption est devenue inutile (ex pour la Réunion, le régime cadre exempté de notification SA.60129 de décembre 2020).
Avant 2014, les Etats utilisaient la dérogation du point a) quasi-exclusivement pour allouer des aides sociales en faveur du transport. L’exemption de l’article 51 se présente, sous cet angle, comme une réponse aux besoins exprimés par les Etats.
Dans sa décision NN25/2005 du 20 avril 2005, la Commission examine la compatibilité du régime d’aides à caractère social, dit « passeport mobilité » instauré illégalement (absence de notification) par la France au bénéfice de certaines catégories de passagers des liaisons aériennes reliant la France métropolitaine aux départements d’outre-mer.
Ce régime d’aides qui s’inscrit dans la politique de continuité territoriale et qui tend à lutter contre les handicaps des résidents ultramarins, autorise la gratuité du transport (aérien) vers la métropole pour les étudiants (passeport mobilité étudiante) ou pour les jeunes poursuivant une formation (passeport mobilité formation).
Le régime vise tous les ressortissants français et communautaires résidant habituellement Outre-mer (absence de discrimination envers les bénéficiaires) et ce, sans condition de ressource
Pour le passeport mobilité étudiante un billet aller/retour par an peut être avancé ou remboursé.
La Commission en s’appuyant sur ses propres lignes directrices sur les aides au transport aérien va considérer que l’utilisation de l’article 107§2, point a) est légitime en l’espèce :
-L’aide bénéficie effectivement aux consommateurs finaux ;
-L’aide a bien un caractère social car les lignes directrices reconnaissent que l’insularité peut être considérée comme un handicap pouvant justifier à elle seule une aide à la mobilité au profit de tous les insulaires.
-L’aide est également bien accordée sans discrimination quant à l’identité du transporteur et sans restriction quant à la liaison à destination ou au départ de la région périphérique.
Notons que ce passeport mobilité est plus restrictif que l’exemption de l’article 51 qui, par exemple, autorise les aides au transport maritime. Rappelons à ce titre que s’agissant du RGEC (et de tous les régimes d’aides en général), La Commission n’aura jamais d’objection lorsque les Etats exercent leur pouvoir discrétionnaire en durcissant les conditions d’exemption qu’elle a elle-même posé. A l’inverse, tout assouplissement desdites conditions doit être préalablement notifié à la Commission au titre du contrôle préalable des aides nouvelles.
- Du bénéficiaire « consommateur individuel » de l’article 107§2, point a) au bénéficiaire « entreprise » de l’article 107§1
Pour rappel, en tant que dérogation à l’article 107§1, l’article 107§2 vise des hypothèses spécifiques d’aide d’Etat. Or, au titre de cette qualification, le bénéficiaire de l’aide devrait, en principe, être une entreprise et pas un consommateur individuel comme dans l’article 107§2.
Cette apparente contradiction s’explique à la lumière de la distinction opérée par la Commission entre bénéficiaires directs et indirects de l’aide. Dans cette logique, le consommateur individuel est considéré comme le bénéficiaire direct de l’aide tandis que l’opérateur économique fournissant le bien ou le service en constitue le bénéficiaire indirect.
Ce type d’approche présomptive qui consiste à inférer d’une aide directe au consommateur l’existence d’un avantage économique indirect pour un opérateur économique n’est ni nouvelle ni propre à la Commission.
Ainsi, à propos des conditions d’entrave aux échanges et de faussement de la concurrence, la Cour de justice a affirmé sans ambages, dans l’arrêt Philip Morris du 17/09/1980, Aff 730/79, que : « Lorsqu’une aide financière accordée par l’Etat renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide » (point 11 de l’arrêt).
Dans sa décision NN25/2005 précitée, la Commission considérait également que : « Bien que le régime d’aide soit accordé au profit de certaines catégories de résidents ultramarins et non pas aux transporteurs aériens, il favorise néanmoins la production de services aériens des collectivités territoriales, départements et territoires de l’outre-mer français vers la France métropolitaine et génère une demande supplémentaire à celle qui serait constatée en son absence » (pt 25 de la décision).
Dans cette même décision, la Commission estime que : « ce régime menace de fausser la concurrence puisqu’il bénéficie indirectement aux transporteurs aériens exploitant des services réguliers entre la France métropolitaine et les départements français d’outre-mer ».
Dans un autre contexte (hors article 107§2) et à propos de « primes coup de pouce véhicules particuliers électriques » qui répondent parfaitement aux conditions posées par l’article 107§2, point a) mais qui ont été adoptées sur le fondement de l’article 107§3 (exemption environnementale de l’art 36ter RGEC), le ministère de la transition écologique indiquait, dans une communication de 2025 que : « Ce bonus permet aussi de soutenir nos filières automobiles électriques européennes, enjeu majeur de nos politiques industrielle et environnementale (..) » (5).
Le lien de causalité entre l’aide au consommateur et l’activité économique peut certes apparaître ténu, mais il est jugé suffisant pour caractériser l’existence d’un avantage économique indirect.
Pour conclure sur ce point, soulignons qu’une aide à caractère social perd sa qualification d’aide d’Etat si elle se limite à une simple redistribution fondée sur le revenu des bénéficiaires sans lien avec l’acquisition d’un bien ou d’un service sur le marché. L’aide bénéficie alors directement, intégralement et exclusivement à une personne physique et ne confère plus aucun avantage indirect à un opérateur économique.
- Les avantages d’une base juridique reposant sur l’article 107§2 ?
Le caractère automatique des dérogations de l’article 107§2 et des exemptions qui en sont issues emporte des conséquences concrètes. Outre des assiettes éligibles qui ne sont pas obérées par le pouvoir discrétionnaire de la Commission (par exemple pour le transport, le coût intégral d’un billet aller-retour chargé de ses taxes pour la dérogation du point a), ces dérogations autorisent un taux d’intensité d’aide pouvant atteindre 100% de l’assiette éligible.
Sur les 68 exemptions que compte le RGEC, ce taux d’intensité d’aide de 100% est limité à cinq véritables hypothèses. Il s’applique aux deux catégories d’aide de l’article 107§2 (art 50 et 51), à la recherche fondamentale (art 25), au surcoût handicap (art 34), et à une hypothèse relative à la production audiovisuelle (art 54).
S’agissant des dérogations de l’article 107§2, le possible taux d’intensité d’aide de 100% atteste de leur caractère automatique. Tout taux d’aide inférieur prouverait une manifestation du pouvoir discrétionnaire de la Commission antinomique avec ce caractère automatique.
Pour la R§D, l’article 25 du RGEC prévoit un taux d’intensité d’aide de 100% en faveur de la recherche fondamentale (6).
(6) Pt 84 de l’article 2 du RGEC «recherche fondamentale»: des travaux expérimentaux ou théoriques entrepris essentiellement (..), sans envisager aucune application ni utilisation commerciales directes;
La recherche fondamentale n’est pas, à proprement parler, une activité économique et relève le plus souvent d’organismes publics de recherche ou d’universités. Toutefois (selon une logique présomptive apparentée à celle de l’article 107§2), la Commission considère que les résultats de la recherche pourraient, dans certains cas, déboucher sur des applications économiques et donc, bénéficier indirectement à des entreprises.
Dans ce contexte, l’autorisation d’un taux d’aide de 100 % permet d’éviter toute controverse quant à l’existence d’un avantage économique réel.
Les aides de l’article 34, visent à compenser intégralement les surcoûts supportés par les entreprises du fait du recrutement de personne en situation de handicap. L’entreprise est bien ici le « bénéficiaire » direct de l’aide. Toutefois, l’aide ne transmet pas à son bénéficiaire un avantage au sens du droit des aides d’Etat mais une simple compensation. Là encore, l’existence d’une aide d’Etat étant sujette à caution, la Commission se montre « conciliante ».
L’article 54 du RGEC prévoit une exemption en faveur des aides à la production audiovisuelle. Son §7, point b) précise que l’intensité de l’aide peut être porté à 100% : « à 100 % des coûts admissibles pour les œuvres audiovisuelles difficiles (7) (..) ».
(7) Point 140 de l’article 2 du RGEC. «œuvres audiovisuelles difficiles»: les œuvres identifiées comme telles par (..) et pouvant inclure les films dont la version originale unique est dans la langue officielle d’un État membre dont le territoire, la population ou l’aire linguistique sont limités, les courts métrages, les premiers et seconds films d’un réalisateur, les documentaires ou les oeuvres à petit budget ou autres oeuvres commercialement difficiles;
Le taux d’aide de 100% permet ici encore de compenser la réalisation d’activités économiques peu rentables, pour ne pas dire, structurellement déficitaires.
- Un potentiel champ d’application limité mais sous exploité
7.1 Un champ d’application limité aux consommateurs.
L’article 107§2, point a) n’est pas la panacée universelle à la sécurisation des aides à caractère social. Son champ d’application est limité aux hypothèses dans lesquelles le financement public n’est pas orienté vers le service lui-même mais vers ses usagers en tant que consommateurs individuels.
Prenons l’exemple des crèches qui exercent une activité économique (voir fiche relative à l’article 106§2 TFUE).
L’article 107§2, point a) pourrait permettre d’allouer des aides aux usagers de la crèche via une notification au titre de l’article 107§2 ou, à terme, par une exemption RGEC du type : « Aides sociales à la garde d’enfants en faveur des ménages défavorisés »).
En revanche, l’article 102 ne peut et ne pourra, servir de fondement au financement direct des opérateurs de crèche et ce, tant en ce qui concerne leurs investissements (infrastructures et matériels) que leur fonctionnement (salaires, charges fiscales et sociales…) car l’aide allouée au titre de l’article 107§2, point a) doit bénéficier intégralement (directement) au consommateur individuel et indirectement à l’opérateur et non l’inverse.
« La logique crèche » peut être transposée à de multiples hypothèses d’aides à caractère social (soutien scolaire, colonies de vacances, aides aux personnes âgées..).
7.2 Un potentiel juridique sous exploité
Le cantonnement de l’article 107§2, point a) aux aides sociales au transport en faveur des habitants de régions périphériques est pour le moins restrictif. D’autres hypothèses devraient pouvoir trouver un financement légitime sur ce fondement.
Il ne s’agit pas ici de modifier la rédaction de l’article 107§2 en y ajoutant de nouvelles hypothèses dérogatoires mais plutôt d’explorer les pistes ouvertes par le droit dérivé. A cet égard, la Commission pourrait être invitée à proposer de nouveaux amendements au RGEC (ce qui a été fait à cinq reprises pour le règlement 651/2014) pour y introduire de nouvelles exemptions à caractère social sur le modèle de l’article 51. A défaut d’une telle évolution, les aides demeurent soumises à notification préalable prévue à l’article 108 TFUE.